金字塔尖的“國家隊”，能否誕生下一個“浦東”？

每經記者 肖純    每經編輯 劉艷美

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近日，河南中牟新區正式掛牌成立，成為繼鄭東新區之后，鄭州第二個新區。而早在今年3月，當地媒體就曾以《規劃建設國家級新區“中牟新區”恰逢其時》為題發表評論，引發外界諸多遐想。

近年來，全國各類新區、開發區、高新區、自貿區層出不窮，各類園區總數超過3500個。其中，國家級新區作為承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能平臺，處于各類新區“金字塔尖”，至今僅19個入圍。

今年，國家發改委印發《促進國家級新區高質量建設行動計劃》，明確要打造帶動區域經濟高質量發展的重要增長極。

在有關專家看來，新時期國家級新區扮演的角色越來越重要，發揮的作用也將越來越大，“國家級新區應該進一步‘踩油門’，通過政策創新、機制創新、優化營商環境等一系列舉措，打造改革創新排頭兵和高質量發展引領區”。

不久前，由上海交通大學編寫的《國家級新區產業發展報告》(以下簡稱《報告》)發布。隨著國際局勢、宏觀經濟、人口趨勢、城市化階段的改變，國家級新區如何迎接新的使命與挑戰？

國家級新區“分層”

去年，19個國家級新區實現地區生產總值6.2萬億元，以占全國0.2%左右的人口和面積，創造了占全國5%的經濟總量。

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“國家級新區以先行先試為基本路徑，在諸多方面作出了示范。”作為《報告》主編，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、深圳行業研究院和中國發展研究院研究員陳憲認為，國家級新區是高水平開放的窗口、經濟增長高地，也是城市和區域經濟社會發展的主要支撐和核心引擎。

1992年，上海浦東新區開啟國家級新區時代；2006年，天津濱海新區成為第二個國家級新區；2010年，重慶兩江新區獲批，新區從沿海走向內陸。

可以看出，早年國家設立新區比較謹慎，稀缺性使得國家級新區這塊金字招牌顯得異常珍貴。

此后，國家級新區批復明顯加速，2014-2015年，一口氣新增10個國家級新區。目前，全國一共有19個國家級新區，其中東部地區8個、中部地區2個、西部地區6個、東北地區3個。

從1992年第一個國家級新區，到2017年雄安新區設立，時間跨度比較大，因此在不同時期，設立國家級新區的目標也不盡相同。“有的是為了疏解中心城區功能，優化空間布局和結構，典型的有浦東新區；大部分新區是為了培育創新發展動能，建設現代化產業體系；還有的是為了推動新型城鎮化，探索現代化城市發展道路，比如雄安新區。”陳憲指出。

相比不同的初衷與目標，更大的區別來自于經濟表現。

去年，浦東新區GDP總量超過1.5萬億元，大概與全國城市排名第12的寧波相當。而滇中新區、長春新區、哈爾濱新區、蘭州新區、雄安新區、貴安新區經濟體量尚不足千億元。

對于新區表現分化，陳憲認為，絕大多數新區的建設初衷是建設現代產業體系、培育新動能，而產業的培養需要時間。其實很多新區所在城市，產業基礎較弱，但越是這種情況，越需要以新區為抓手，搭建新的平臺，以聚集資源、培育動能、推動產業發展。

值得一提的是，2017年河北雄安新區設立后，全國再無任何一家國家級新區獲批。期間包括武漢、杭州、寧波、合肥、鄭州、濟南、沈陽等在內的諸多城市都明確過申請意愿，但至今無一入圍。

從國家文件中，或可看出國家對新區“收緊”的原因。2020年1月，國務院辦公廳《關于支持國家級新區深化改革創新加快推動高質量發展的指導意見》中提到，“國家級新區規劃建設不夠集約節約、主導產業優勢不夠突出、管理體制機制不夠健全、改革創新和全方位開放不夠深化”。

這也意味著，國家級新區重點工作由“設立”向“提質”轉變。

浦東可以“復制”嗎？

今年3月，國家發改委發布《促進國家級新區高質量建設行動計劃》，對新區發力點落腳在科技和產業競爭力、擴大有效需求、深化重點領域改革等三大領域。

這份計劃點名了全部19個國家級新區，其中對浦東新區著墨最多。

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無論是國家級新區橫向對比，還是對標國外名城的新區，浦東新區都是成功的。短短32年時間，從一個農田遍布的不便之地，變成了一個高樓林立、功能完善、四通八達、全球水準的現代化國際城區，創造了發展奇跡。

作為浦東開發的親歷者與參與者，上海市浦東改革與發展研究院研究室主任游德才認為，除了上海本身基礎、早年政策優勢等不可復制等因素外，浦東還有很多值得其他城市借鑒的經驗。

浦東的成功不是一蹴而就，而是經歷了初創、1997年亞洲金融風暴、中國加入WTO、2008年國際金融危機、2010年上海世博會、2013年上海自貿區等多個重要節點。

“在每一個節點，浦東新區都在積極轉型。” 游德才回憶，“不變的是，新區內各功能區堅持定位，比如張江的集成電路與生物醫藥、金橋的汽車與通信、陸家嘴的金融、外高橋的貿易等。時至今日，浦東新區已形成32個特色產業園。”

可以看出，浦東開發不是“攤大餅”，也不是遍撒“胡椒面”，而是做細顆粒度，以園區為尺度，聚零為整。

“其實除了化工等傳統產業，很多新興產業不需要很大的園區來承載，而是要精細化，現代產業園有時甚至只是一棟‘樓宇’，關鍵在于培育出一個產業與創新生態。”游德才表示。

上海交大編寫的《報告》也顯示，園區對浦東新區三大先導產業創新發展起到了重要作用。浦東新區的三大先導產業中，集成電路與生物醫藥均于上世紀90年代就早早錨定，對人工智能產業的關注其實是近年才逐漸興起，但迅速“后來居上”。

2021年，浦東新區人工智能產業明確了“一核五中心”的空間布局。一核是張江人工智能島，搭建人工智能賦能中心，促進人工智能企業聯合創新，金橋、保稅區、世博、陸家嘴、臨港新片區為五中心，為人工智能打造多元化應用場景。

可以說，浦東人工智能產業發展離不開人工智能島。開園至今，島上已聚集100多家人工智能企業和7000多名研發人員，擁有30多個應用場景，形成完備的產業生態。

這種生態不僅可以促進產業集聚與科技創新，甚至可以成為招商引資的關鍵一招。游德才認為，《公平競爭審查條例》對浦東新區招商影響不大，“浦東新區主要依靠良好的營商環境與繁榮的產業生態，不斷吸引企業入駐”。

讓新區成為城市

特色園區的聚零為整，對浦東新區的產業發展至關重要。但浦東新區的成功，并非只是多個園區的簡單疊加。

游德才表示，浦東新區有工業區、有商業區、有生活區、有浦東國際機場與上海東站組成的超級交通樞紐、甚至還有農村耕地，是一個多元空間形態。

這樣的多元性更有利于產城融合。反觀國內很多新區，不同程度存在房屋空置率高、職住不平衡、生活便利性差等問題。

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浦東從開發之初，為滿足高端產業、高端人才以及外來人口的生活發展需求，就注重對教育、衛生、文化、體育、養老、社會保障、住房保障等民生配套，擴大公共服務供給。

此外，浦東新區共有公園153座，其中149座將實現24小時開放共管共享，該項工作被列入2024年度區“硬骨頭攻堅”行動項目。今年7月，上海浦東新區首屆“上海之夏”國際消費季啟動，多個高品質項目官宣。

這些舉措，提升了園區、新區的活力，逐漸成為一座“真正的城市”。

無獨有偶，在不久前由每日經濟新聞主辦的“象由‘新’生 乘勢而進”的“中國未來產業園區與城市IP進化思享會”上，上海張江產業工程院院長張愛平也提到，被評價“活力四射”的上海張江，已不再是過去那種高新園區，而向著科學城發展，這意味著產城融合。

游德才強調，產城融合并不一定要在新區“另起爐灶”，完全可以從生活配套更好的老城“借力”。實際上，浦東當年為實現產城融合，在補齊教育、醫療等短板的同時，其實也大力依托了當時各種配套更好的浦西。

無論是新區內部的產城融合，還是“借力”老城，陳憲認為都應該著力發展軌道交通。“大都市的英文metropolitan中的metro，就是地鐵的意思。”他指出，軌道交通無論對于方便出行、壓縮通勤時間、還是城市內各區域的融合都很重要。

此外，陳憲還建議，新區增加保障住房、人才租賃住房的供給，努力實現職住平衡，“現在很多城市已經認識到這個問題，也在努力解決”。

談到新區的未來，游德才相信市場的力量。他認為：“政府主要是搭平臺，做好對接與服務。剩下的，交給人才、交給企業。企業自己會尋求產業鏈配套與產業集聚的最優解，慢慢地，生態就形成了。”