上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘：城鄉融合發展新格局，“新”在哪里？

每經記者 余蕊均 楊歡    每經編輯 劉艷美    

14億人口，9億多在城鎮，近5億在鄉村——實現中國式現代化，必然需要城鄉融合發展。

為完善城鄉融合發展體制機制，黨的二十屆三中全會提出促進城鄉要素雙向流動、推進新型城鎮化、深化土地制度改革等重點任務。

第十四屆全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘在接受《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪時表示，形成城鄉融合發展新格局必須打通城鄉之間在人、地、錢等資源配置上的壁壘，形成生產要素的雙向流動。

從人的角度講，戶籍制度改革已是臨門一腳；從地的角度講，城鄉建設用地配置要更合理和高效，人口流入地要增加建設用地、人口流出地要減少建設用地；在錢的方面，產業投資要更多適應鄉村地區產業發展的比較優勢，同時對土地財政不能“一刀切”地否定，還是應區分人口流入地和人口流出地。

無論城市還是鄉村，陸銘教授始終強調依據人口流動情況來適配改革舉措。

在他看來，人口流入地作為優勢地區，對全國經濟發展具有帶動引領作用，迫切需要實現“人”“地”配置保持一致，應盡快增加建設用地供應。對于人口流出地區，大量閑置建設用地可復耕為農業用地和生態用地，騰出用地指標，通過跨地區轉移來實現它的價值。

“如果未來人口流入可以帶來產業發展和政府稅收能力的增加，進而償還貸款、債券，這樣的土地財政仍然有它的積極意義?！标戙懡淌谠谑茉L時提到，對土地財政也不應該一邊倒地批評。

他表示，大城市的人口增長是人們選擇出來的，而且是長期趨勢，全球范圍內皆如此。只有更加尊重人們的選擇，看清未來人口空間格局變化的長期趨勢，才有利于凝聚共識，通過增加大城市的基礎設施和公共服務的供應，來滿足人口增長帶來的需求增長。

“城鄉關系”：基于市場分工的共同發展

NBD：實現中國式現代化，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。當前，中國農村主要面臨哪些發展難題？下一步如何推進鄉村全面振興？

陸銘：我認為首先是城鄉間收入差距仍然很大。經過多年努力，這個差距雖然有所縮小，但截至去年底，城鄉居民人均可支配收入比為2.39，還有持續縮小的空間。

第二是城鄉間公共服務和基礎設施的差距?？陀^來講，公共服務和基礎設施的供給存在規模經濟效應，城鄉之間本身存在差別，同時，很多農村地區還出現了明顯的人口負增長，人口密度不高進一步影響人居環境改善，與居住相關的服務、商業等就會比較欠缺。

接下來推進鄉村全面振興，必須與新型工業化、新型城鎮化統籌考量，關鍵是要看到城鄉之間是一個基于市場分工的、有交易基礎的共同發展關系。

城市需要鄉村提供農產品，一些靠近城市地區的鄉村還可以提供鄉村旅游、民宿等服務，另一方面，鄉村地區也需要城市提供的一些服務，比如教育、醫療，所以未來必須是城鄉融合發展，在融合發展中，我認為核心問題是距離。

如果鄉村離城市比較近，特別是離人口規模大、公共服務和基礎設施比較完善的大城市比較近，城鄉融合發展所產生的對農村的外溢效應相對就會比較強。如果鄉村離核心城市，特別是大城市比較遠，會導致其比較難享受到城市的服務，城市地區享受鄉村地區的服務也會比較困難。

像這種偏遠地區的鄉村，人口更可能持續流出，未來需要多發展一些更有特色的產業，以此來克服距離對于需求的負面影響，同時，還需要更多的財政投入來增加當地的公共服務和基礎設施。

NBD：進一步全面深化改革的目標包括形成城鄉融合發展新格局，“新格局”新在哪里？

陸銘：我認為城鄉融合發展新格局就是要打通城鄉之間在人、地、錢等資源配置上的壁壘，形成生產要素的雙向流動。

從人的角度講，就是要打破過去由于戶籍身份所導致的人口流動障礙和享受公共服務的障礙。

從地的角度講，建設用地在城鄉之間的配置要更為合理和高效。鄉村地區如果人口持續減少，地理位置條件好的地方可以實現農村集體經營性建設用地直接入市，地理條件不好的可以去做農業用地和生態用地的增減掛鉤。

在錢的方面，產業投資要更多適應鄉村地區產業發展的比較優勢，比如投入到農業、旅游，和本地資源相結合的一些加工制造業等。然后，在人口流入地，要更加強調對公共服務和基礎設施的投資，人口流出地則主要靠財政轉移支付去做到基本公共服務的均等化。

與此同時，城鄉融合發展現在還有一些焦點問題，比如有的鄉村地區已經有外來人口進入，它的宅基地、建設用地如何更好地去適應產業發展，這些外來人口如何在當地購房，還有城市人口是不是也可以考慮到鄉村居住，宅基地如何從長租過渡到買賣等，我認為這些都需要進一步解放思想。

“用地統一”：指標跨省轉移且合理定價

NBD：土地一直是城鄉之間最受關注的要素，頂層設計多次提到要“構建城鄉統一的建設用地市場”，“統一”的關鍵是什么？

陸銘：構建城鄉統一的建設用地市場，首先是為了提高土地利用效率，其次也能實現平權，讓農村的建設用地作為一種財產，給農村集體和農民個體帶來更高的收入和回報，進一步盤活鄉村資源。從這個角度講，城鄉統一的建設用地市場是一定要在接下來的改革中推進的。

具體來看，在靠近城市的鄉村地區，可以通過城鎮化來提高建設用地的使用效率，農村建設用地可以直接入市，不需要經過征地，收益可以更多地被集體和農民分享。對于比較偏遠的鄉村，如果是人口流出的，建設用地要減量供應，相應的建設用地要復耕為農業用地和生態用地，然后進一步把建設用地指標通過跨地區轉移來實現它的價值。

我認為當前建設用地市場“統一”的關鍵或者說核心問題，就是建設用地和補充耕地指標是不是可以在更大的地理空間范圍內進行優化配置，跨省轉移并且要平權，有合理的定價。

NBD：在土地權益沒有得到相應保障的情況下，農民工進城落戶意愿并不高，學界也一直在呼吁加快推進土地制度改革。在您看來，當前土地制度改革的最大難點在哪里？

陸銘：我覺得還是要分為人口流入地區和人口流出地區兩個方面來看待。

在一些人口增量比較大的地區，尤其是一些大城市，傳統的方式是按照轄區范圍進行土地供應，同時還保留了很多農田，這就使得建設用地顯得供給不足，有些項目就落不下來，然后住宅用地的供應也跟不上，這就會導致住房相對短缺，價格比較高。

所以，這些人口流入較多的地區，其郊區的一些農業用地是不是可以轉化為建設用地，尤其是在軌道交通沿線的一些農田，是不是能夠有效轉化為建設用地，進而形成核心大城市與周邊中小城市連片發展的都市圈態勢，這是未來需要突破的。

在人口流出地區，不僅是人口大量流出的鄉村，還有一些小城市，特別是地理位置不好的小城市，都出現了閑置的建設用地。我覺得都不要講集體經營性建設用地了，就是集體建設用地、宅基地的閑置，把這些閑置用地復耕為農業用地或者生態用地，騰出用地指標，是很有必要的。

有了相應的建設用地指標，可以跨地區進行優化配置，為人口流出地區帶來財政收入，有利于提高集體和農民的財產性收入。

NBD：這里面宅基地制度改革應該如何有效突破？

陸銘：我們注意到，現實生活中其實還存在一種情況，宅基地沒有閑置，而是已經被租出去了，或者有時候是閑置的，但有潛在的經營性需求，比如做民宿、咖啡館、文創用地等。

但事實上，這種有潛在使用價值的宅基地現在的可交易性很差，未來是不是可以從短租變成長租，長租變成可買賣？這里說的買賣，實際上是一種使用權的交易，并不影響土地的集體所有性質。

在宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”的體系下，讓使用權可以交易，而且可以大范圍交易，有助于加快鄉村振興步伐，讓愿意放棄宅基地的農民可以有償放棄，不愿意放棄的就保留，甚至可以讓下一代繼承。并且宅基地的資格權，也跟這個人、這個家庭是不是進城了，是不是從農村戶籍變成城鎮戶籍，都沒有關系。

同時，我還必須強調的是，關于土地制度改革，尤其是宅基地制度改革，很多人擔心是不是又要去剝奪農民的權益，實際上不是的。

通過進一步深化改革，讓宅基地的資格權、可交易的收益權、可繼承的一些權利，得到法律和政策的肯定和確認，避免在權屬不清的情況下出現的模糊地帶，至于最終是否交易、轉讓，還是由農村居民自己決定，因此是有利于保護他們的。

“地隨人走”：打破空間存在的供求錯配

NBD：今年2月，中央深改委第四次會議審議通過了《關于改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》。在您看來，這一制度安排釋放了何種信號？

陸銘：這說明決策層非常清楚，在一些人口大量流入的地區，被稱之為優勢地區的地方，它們的自然地理條件、基礎設施、人力資源、體制機制等，蘊含著非常強大的經濟發展的內生動力，但是由于一些傳統制度，如建設用地供應相對不足，限制了這些地區進一步吸納人口的能力，阻礙了城市功能的進一步發揮。所以土地制度改革要充分保障這些地區有更多的空間，來發揮其發展城市經濟、拉動經濟增長、推進中國式現代化的引領作用。

隨著土地供應的增加，一方面適應了既有的人口流入產生的產業和居住需求，同時也會產生進一步的人口流入需求，這樣人和地的配置就比較一致了。接下來，相應產生的對于公共服務、基礎設施的需要，要不要得到滿足？答案當然是需要的，尤其是這里面還有很多是流動人口。所以，這就需要通過中央財政轉移支付來提供一些公共品，其中尤其重要的是教育、醫療，還有一些公共文化設施、軌道交通建設等。