專訪 | 自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲：深化“多規合一”改革，守住空間安全底線

每經記者 吳林靜    每經編輯 劉艷美

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當前經濟社會發展正處于轉型關鍵窗口期，在筑牢高水平安全底線基礎上，引導經濟合理布局，推動各地按照主體功能定位積極融入和服務構建新發展格局，從而有效支撐高質量發展。 

自2022年《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》正式印發以來，2023年7月至今，國務院陸續批復了省級、區域（流域）及重點城市的國土空間規劃。隨著“三區三線”等國土空間開發保護的基本理念走向地區實踐，優化國土空間開發保護格局，逐步成為構建新發展格局的重要支撐。

自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲曾提出，研究國土空間問題，本質上是為了探究如何妥善處理經濟發展與人口、資源、環境的關系。為此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱“NBD”)對她進行了專訪，深入解讀如何構建國土空間開發與保護的新格局，為中國式現代化提供堅實的空間保障。

“多規合一”改革呈現四大鮮明特征

NBD：您曾系統總結過我國空間規劃的發展歷程。深化“多規合一”改革，本輪國土空間規劃將朝著哪些方向進化？

張曉玲：過去，空間規劃類型很多，各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。2018年機構改革后，隨著“多規合一”改革的不斷深化，我國實現了國土空間規劃系統性、整體性重構，總體形成了全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，“多規合一”改革取得開創性、決定性成就。國土空間開發保護利用的空間統籌意義充分體現，國土空間規劃“一張圖”初步形成，有效避免了以往各類空間性規劃各自為政的現象。這是“多規合一”改革的根本意義。

面向未來，在黨中央確定的國土空間規劃體系整體框架下，相關的規劃理論體系、技術體系以及與自然資源統一管理相適應的業務體系建設，將是“下半程”的主要任務和方向。

NBD：2022年印發的《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）是我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃，近兩年，全國各級各類國土空間規劃陸續編制、批復。在您看來，新的國土空間規劃體系體現了哪些鮮明特征？

張曉玲：我認為，這輪規劃體系改革有四個鮮明特征。首先是“體系重構”。國土空間規劃體系的“四梁八柱”可以概括為“五級三類四體系”（注：“五級”對應國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級行政管理體系；“三類”指總體規劃、詳細規劃和專項規劃；“四體系”包括規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系）。新的規劃體系重構，既吸收了過去各類空間性規劃的有益部分，又建立了具有空間唯一性等新元素的空間邏輯架構。

通過這次體系重構，將“三區三線”（注：“三區”，城鎮空間、農業空間和生態空間；“三線”，城鎮開發邊界、耕地和永久基本農田保護紅線和生態保護紅線）劃定成果帶位置下達，直接落到圖斑上。也就是說，與過去的空間性規劃（無論是土地利用規劃還是城鄉規劃）相比，這次“三區三線”劃定成果落圖斑，是從國家級《綱要》就直接落實到圖斑，在空間表達的尺度上具有革命性，充分體現了堅守國土空間安全底線的國家意志。

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NBD：除了體系重構，還有哪些特征呢？

張曉玲：第二個鮮明特色是“底線思維”。本輪國土空間規劃將“守住國土空間安全底線、促進永續發展”作為首要戰略目標和核心任務。在規劃編制中突出“雙評價”的基礎性作用，樹立底線思維、極限思維，強調筑牢糧食安全、生態安全、公共安全、能源資源安全、邊境安全、軍事安全等國土空間安全底線，完善國土安全基礎設施，增強空間韌性。地方各級國土空間總體規劃編制中，在不折不扣落實“三區三線”劃定成果的基礎上，還因地制宜地劃定了自然災害風險防控、戰略性礦產資源安全保障及歷史文化保護等空間安全底線。

第三個鮮明特色是“存量時代”。本輪國土空間規劃注重堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針；注重存量資源盤活利用，健全存量土地利用政策機制，推動城鎮空間內涵式集約化綠色發展等。在各級國土空間規劃編制中，強調著力促進經濟發展方式從“規模驅動”到“綠色發展”，構建集聚高效、布局緊湊的國土空間開發格局，注重通過城市更新、全域土地綜合整治等途徑，促進國土空間布局優化和效率提升?？傊?，相比過去的規模擴張、粗放型發展，現在的規劃更強調通過挖掘現有資源和提高利用效率，來推動高質量發展。

第四個特征是“數字化治理”。本輪國土空間規劃，從規劃編制到規劃實施，都堅持突出數字化治理要求。規劃編制工作始終強調建立統一的國土空間基礎信息平臺，為各級各類國土空間規劃提供覆蓋全域、動態更新、權威統一的國土空間數字化底版。立足國土空間唯一性，建立健全專項規劃協調銜接機制和國土空間規劃逐級匯交機制，建設全國國土空間規劃“一張圖”，實現規劃編制、審批、實施、監督等全過程在線管理。

全過程管理保證“一張藍圖干到底”

NBD：這種數字化的過程，是不是能保證空間傳導的連續性、一致性，真正實現國土空間規劃“一張藍圖”？

張曉玲：是的?！毒V要》要求，建立國土空間規劃實施監督系統（簡稱規劃“一張圖”），推動國土空間治理能力現代化。一方面，通過“多規合一”改革，構建了國土空間總體規劃與相關專項規劃的關聯機制，確保國土空間唯一性；另一方面，有了規劃“一張圖”實施監督系統，可以在這個平臺上統籌協調各行各業在空間安排上的需求，確保國土空間傳導的連續性和有效性，從而實現國土空間規劃的全生命周期管理，不斷提升國家空間治理能力現代化水平。

NBD：和過去相比，相當于編制和實施流程被縮短了？

張曉玲：準確地說，是連起來了。過去，我們比較重視編制，對后續的實施關注不夠，但規劃編制其實只是第一步。很多時候規劃編制的前瞻性不夠，或是形勢變化快，都需要在規劃實施中進行動態調整。這次改革強調規劃的全過程管理，有評估和反饋機制進行動態調整，而不是規劃編完就結束了，全生命周期管理將更加完整。這也是“多規合一”改革中貫徹的重要思路。

NBD：規劃“一張圖”建成后，國土空間規劃將成為各類開發保護建設活動的基本依據，它的約束作用將如何發揮？

張曉玲：規劃一經批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規劃的現象。獲批后的國土空間規劃，是各類開發、保護、建設活動的法定依據。同時，中共中央、國務院2019年5月23日發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確規定各級國土空間規劃是自上而下編制，對空間發展作出戰略性系統性安排，下級規劃要服從上級規劃，專項規劃和詳細規劃要落實總體規劃。

跨區域規劃還需逐步打破行政壁壘

NBD：在“五級”之外，還有一類國土空間規劃與重大戰略區域相關，比如先后獲批的《長江經濟帶-長江流域國土空間規劃（2021-2035年）》《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021-2035年）》。如何理解這類規劃的特殊意義？

張曉玲：這是一類跨行政區域的國土空間規劃，是國土空間規劃體系中“三類”之一的相關專項規劃?？缧姓^域的專項規劃在我國空間治理中的地位十分重要，其重點在于空間協調。

這里面又具體分為兩種情況，一種涉及自然地理單元。比如一條河流或一個湖泊，往往涉及多個省市，要實現對自然地理單元的整體綜合整治，必須通過上下游、左右岸共同努力，尤其是需要重視通過跨行政區域的協調合作，才能實現對流域的整體保護和整治。

圖片來源：《長江經濟帶—長江流域國土空間規劃（2021—2035年）》

以長江經濟帶—長江流域的國土空間規劃為例，這個區域覆蓋了11個?。ㄊ校?，都編制了省級國土空間規劃。在編制這個跨行政區域的國土空間規劃時，并不是簡單地將各省份的規劃拼在一起，而是要著重從流域治理的角度出發，統籌上下游關系，落實國家的相關戰略舉措，協調不同區域的發展需求和國土空間開發保護行動。

NBD：我們注意到，京津冀、成渝地區、中部地區等區域（流域）的國土空間規劃，也進入了組織編制、報批等階段。

張曉玲：這是另一種跨區規劃，涉及的是經濟范疇。比如在都市圈的建設中，通常涵蓋多個行政單元，既有中心城市，也有其輻射影響的腹地。這類跨行政區的規劃，無論是發展規劃還是空間規劃，核心要義是統籌協調，包括基礎設施如何銜接、相關產業鏈供應鏈如何完善、各類要素如何暢通等等。這類規劃的難點在于如何跨行政區協調好各方利益，以確保要素自由流動和高效配置，從而推動空間協同治理。

NBD：跨行政區域，無論哪一類的協調難度都可想而知。

張曉玲：所以整體來看，目前跨行政區域的規劃編制還處于初級階段。打破行政壁壘需要一個逐步推進的過程，未來的目標是站在更高的統籌角度，通過更深度的協調，達到更高效的資源共享和管理。

需要特別指出的是，像都市圈、城市群、長江流域、黃河流域、太湖流域以及長三角一體化等，都可以被視為專項規劃。但這些專項規劃在編制后，必須嵌入“五級三類”規劃體系中，才能有效落地。

地方搞建設要“多打存量的主意”

NBD：您提到國土空間規劃“一張圖”收錄了“三區三線”的劃定成果，從目前各省國土空間規劃批復文件來看，這些區域占據了相當大的比例。這對地方政府落地實施規劃提出了哪些新要求？

張曉玲：關鍵是樹立“統籌發展與安全”的底線思維。“三區三線”的劃定成果，是在國家層面直接落到圖斑，地方政府在發展空間上的安排需要平衡好保護與發展的關系，這同時也是規劃編制實施中需要面對的重大主題。

說到樹立安全底線思維，除了關注生態安全、糧食安全、能源安全這些國家大事，城市的防洪排澇、應急搶險等空間需求，也需要在規劃中加以體現。同時，重點城市還需要關注產業鏈供應鏈安全，劃定“工業保護線”（工業用地控制線），保障城市產業空間的安全與穩定。

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NBD：我們注意到，國務院的批復文件里明確提及“城鎮開發邊界擴展倍數控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內”，如何理解這項要求？

張曉玲：如前所述，“存量時代”是本輪國土空間規劃的特征之一。限制城鎮開發邊界的擴展倍數，一方面是由我國人多地少的基本國情所決定，我們不能再走增量擴張的發展老路；另一方面也是基于對我國當前各類存量建設空間潛力的客觀認知。整體體現了對未來我國城鎮化發展的重要導向。

比如，我國存量建設用地中，有超過一半的建設用地屬于農村集體建設用地，在農村人口逐步減少的情況下，大量閑置；在經濟發達地區還存在不少農村產業用地（或工業大院之類）有待盤活利用。一些地方“三生空間”（注：生產、生活、生態空間）交錯混雜、破碎零亂、功能不足，亟待盤整優化。因此，總體上看，我們確實已經進入到了存量發展時代，做好盤活存量這篇文章，應是支撐高質量發展的題中之義。

當然在國土空間規劃實施中，堅持城鎮開發邊界的約束，也是一個富有挑戰的難點。一方面，一些地方在發展思路上還沒有完成從“增量擴張”到“存量盤活”的轉變；另一方面，做存量文章無論對地方政府還是企業，都具有一定的難度，脫離了往日的“舒適區”；再者，從全國層面看，我們還沒有完全形成與存量時代相適應的制度政策體系，在體制機制、政策工具等方面還需要進一步完善。這一點，需要在國土空間規劃實施管理中予以高度關注。