專訪中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋：轉移支付要調動地方財力改善的積極性

每經記者 李彪    每經實習記者 石雨昕    每經編輯 陳旭    

近日，由中國人民大學財政金融學院、香樟經濟學術平臺主辦，中國人民大學財稅研究所承辦的“第三屆香樟財政學論壇”在北京召開。

本次論壇邀請到眾多國內知名專家學者，圍繞財稅體制與政府治理等財政金融領域話題展開了熱烈討論。

近日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議批準了國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議，中央財政將在今年四季度增發2023年國債10000億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方。

近年來，中央財政在財力緊張的情況下，通過優化支出結構加大對地方轉移支付力度。2023年，中央對地方轉移支付規模首次超過10萬億元。

在本次論壇期間，就轉移支付相關問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）對中國人民大學財政金融學院教授、財政系主任呂冰洋進行了專訪。

應避免轉移支付中出現逆向激勵作用

NBD：目前，轉移支付在地方財政中發揮著怎樣的作用？與地方政府事權和財權有什么樣的關系？

呂冰洋：對中國這樣的大國來說，地區發展不平衡的問題需要通過大規模轉移支付來加以緩解，以此增強地方財政保障，提高地方提供基本公共服務的能力。

隨著經濟發展，自然會導致轉移支付規模總量上升，但我國轉移支付占地方財政支出的比重是比較穩定的。

事權是政府職能，事權改革涉及政府間行政體制改革，這不是財政所能決定的，但事權改革對財政體制運行有著重要影響。要先確定政府職能，才能決定地方財政事權和相應履行職能時需要承擔的財政支出責任。財政支出責任與財政收入之間主要通過轉移支付來解決。

過去我國轉移支付主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付主要用于彌補地方財政缺口和調節地區財力差距，而專項轉移支付是為了完成特定目標而設置的一類轉移支付。2022年，我國一般性轉移支付規模達80811.3億元，專項轉移支付規模達7597.03億元，轉移支付結構以前者為主。

NBD：有研究認為轉移支付制度降低了地方積極性，您是如何看待的？

呂冰洋：轉移支付作為一種制度，不論是從理論上還是全球實踐看，都是有利有弊的。

其好處是可以彌補地方財力不足，縮小地區差距和落實上級決策，但同時它也存在逆向激勵的問題。逆向激勵意味著，經濟發展得越好，得到的轉移支付可能越少，這不利于調動地方發展經濟積極性。和其他國家一樣，我國也在通過制度設計盡量克服轉移支付的逆向激勵作用。

2022年國務院辦公廳印發的《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》指出，上級財政要根據承擔的支出責任足額安排共同財政事權轉移支付，避免讓下級財政被動承擔“兜底”責任。共同財政事權轉移支付也就是在上下級政府存在共同財政事權的情況下，需要共同出資辦理時，上級政府向地方提供的轉移支付。

目前，我國一般性轉移支付中均衡性轉移支付占比并不高，共同財政事權轉移支付規模不斷擴大。2022年，兩者分別占一般性轉移支付的比重為26.2%和45.0%。共同財政事權轉移支付通過上下級共同負擔機制，減輕下級政府財政支出壓力，發揮共同財政事權促進基層基本公共均等化作用，在一定程度上避免了均衡性轉移支付容易出現的逆向激勵作用。

建議通過分類轉移支付增加資金使用靈活性

NBD：如何才能促進轉移支付的正向激勵作用，調動地方財力改善的積極性？

呂冰洋：可以通過一些制度設計來實現兼顧激勵與平衡的效果。

關于這方面的改革方向，我認為應該在目前基礎上增加分類轉移支付。分類轉移支付是一種特殊的轉移支付，介于專項轉移支付和一般性轉移支付之間，它由上級政府決定轉移支付的使用方向，但并不決定其具體用途。

比如，某項轉移支付被指定用于教育領域，那么這筆資金只能用于教育，而不能用于其他領域，但是地方政府可以自由根據當地相關領域發展的具體情況決定資金用途。

NBD：您是出于哪些考量提出了分類轉移支付這一思路？

呂冰洋：當前不同地區發展情況差異較大，教育、醫療衛生、基礎設施等領域發展水平也不同，而地方政府對地方發展情況了解程度更高，更清楚資金應該用在哪些具體領域。

比如，一個地方教育比較滯后、醫療條件比較好，那么分類轉移支付規定這筆錢只能用在教育上，不能用在別的地方，但是不具體到細節，不具體到校舍改造、教師待遇等。資金管理不是管理得越嚴越好，要在加強財政資金管理和發揮地方政府積極性之間尋找平衡。

NBD：那么引入分類轉移支付后，如何提高地方政府財政資金使用和管理績效？

呂冰洋：如果設置分類轉移支付，那么在提高轉移支付資金使用透明度的同時，資金的監督應采取縱向監督與橫向監督相結合的辦法。

縱向監督主要是監督資金不被跨類使用，如教育類轉移支付資金不能用在基礎設施建設上。橫向監督主要是由地方人大監督財政資金的使用，監督的是類別內資金使用，例如監督教育類轉移支付是用于哪一類教育事項上，這樣可充分發揮出當地監督部門的信息優勢。