每經熱評丨“搭便車”與特色化：縣城發展的兩種基本路徑

每經特約評論員 陳憲

縣城是城鎮化即城鄉融合發展的關鍵支撐，也是城鎮化的重要組成部分。推進縣城建設，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。

從一個省的視角看城市體系，目前可分五個層次：省會，省的中心城市；其他中心城市和副中心城市；地級市；縣級市；縣城。需要稍加解釋的是第二個層次。所謂其他中心城市是指和省會旗鼓相當的城市。在有計劃單列市的省，計劃單列市就是其他中心城市。在沒有計劃單列市的省，經濟大市、強市就是其他中心城市，如江蘇省的蘇州市、無錫市。副中心城市，如河南省的洛陽市、江西省的贛州市、安徽省的蕪湖市。每個層次的城市或城鎮都有其自身的優勢、劣勢、挑戰和機遇，需要城市市民和領導者共同面對，努力克服難點痛點，謀求更好更快發展。毋庸諱言，縣城缺失城市發展的規模效應和集聚效應，比較普遍地面臨較大的發展難題。

日前中辦、國辦印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱為《意見》），將縣城分為五種類型：大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城和人口流失縣城。這五種類型的縣城，其發展路徑可以大致概括為兩種：“搭便車”和特色化。這兩種路徑存在交集，但各自有著特定的發展取向和具體的發展方式。

在討論這兩種發展路徑之前，有必要了解一下我國縣級行政區劃的結構。目前，在我國縣級行政區劃中，縣級市轄區約占35%；縣及縣級市約為65%。《意見》以“縣城”為論述對象，意在強調縣及縣城的特殊性和重要地位，同時也明確其與其他縣級行政區劃的不同。在人們已經熟知的百強縣排行榜（2022年）中，縣（旗）只有23個，縣級市77個。所以，這里的百強縣已名不副實。現有一批進入排行前列的縣級市，如江蘇的昆山、江陰、張家港、常熟，它們的經濟實力已不亞于許多地級市。因此，將縣級市和縣放在一起排名是不合適的。

大城市周邊縣城是第一種發展路徑，即“搭便車”發展路徑。《意見》指出，加快發展大城市周邊縣城。支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通連接，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

在東南沿海地區及其他比較發達的地區，大城市周邊的縣因為城市化水平高，前些年不少改為縣級市，這些年又有部分從縣級市改為市轄區。可見，在我國城鎮化和城市集群發展的過程中，已有相當部分的縣及縣城通過全面融入大城市、都市圈和城市群，走出了“搭便車”的發展路徑。

去年以來，國家發改委先后批復了南京、福州、成都、長株潭和西安五個都市圈發展規劃。這五個都市圈分布在東部、中部和西部。經不完全統計，在五個都市圈中，約有縣級市27個，縣45個。這些縣的縣城基本都將融合到中心城市和都市圈的發展中。在“十三五”規劃提出建設19個城市群的基礎上，我國未來將有40~50個都市圈。據此推斷，至少有三分之一的縣城將通過第一種發展路徑，獲得更好更快的發展，其他縣城基本適用第二種發展路徑，即特色化發展路徑。

第一，專業功能縣城。《意見》要求，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。支持邊境縣城完善基礎設施，強化公共服務和邊境貿易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。

在現實生活中，專業功能縣城要么有特色產業，要么有特色市場，抑或二者兼而有之，進而形成一定的規模效應、集聚效應和競爭力。許多大城市周邊縣城也是通過自身的特色化發展，提升了自身實力，才搭上順風車，得到了更大發展。

第二，農產品主產區縣城。農產品主產區本身就是發展特色。《意見》提出，推動位于農產品主產區內的縣城集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

在新發展格局的背景下，農產品主產區縣城有著廣闊的發展空間，做強做大與農產品有關的特色產業和特色市場，有著更多的發展機會。

第三，重點生態功能區縣城。重點生態功能區是承擔重要生態功能，維護國家生態安全的特殊區域。在這里，必須限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力。《意見》強調，推動位于重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。因此，發展適應重點生態功能區特點的適宜產業和清潔能源，是這類縣城特色化發展的正確路徑。

第四，人口流失縣城。這些縣城目前的發展態勢比較嚴峻。《意見》指出，結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

接續替代產業一定是當地因地制宜的特色產業。如果這個產業得到有效發展，那么，就將在一定程度上減少人口流失，恢復縣城的人氣。

（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）