別了！銀監會保監會 金融監管格局正式轉向“一行兩會”時代

每經記者 袁園

3月21日下午，銀監會、保監會整合“謎底”正式揭曉，原中國銀監會主席郭樹清出任中國銀行保險監督管理委員會首任主席。

此前的3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。方案顯示，中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責將進行整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。同時，方案還將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

此次合并銀監會和保監會的考慮主要是為了深化金融監體質改革，解決現象體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，防范系統性金融風險的發生。

有業內人士表示，成立中國銀行保險監督管理委員會說明了金融監管從分業監管到功能監管的變化，是當下金融大監管發展的趨勢，也有利于消除監管真空和監管套利。

告別“一行三會”金融監管格局

國務院機構改革方案顯示，未來，中國銀行保險監督管理委員會的主要職責是，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。

此外，將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。

對于此次調整，方案稱：“金融是現代經濟的核心，必須高度重視防范金融風險、保障國家金融安全。為深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線。”

該方案的提出，意味著實行多年的“一行三會”金融監管格局迎來變局，變成了“一行兩會”。

1986年，《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布后，從法律上明確了人民銀行作為中央銀行和金融監管當局的職責。人民銀行開始行使中央銀行職能，同時也肩負起對包括銀行、證券、保險、信托在內的整個中國金融業的監管職責。這期間直至20世紀90年代初期，中國金融業屬于混業監管時期。

自20世紀90年代以來，經濟體制改革的步伐加快，我國陸續成立中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、中國銀行業監督管理委員會，中國金融監管逐步走向分業監管。正式形成了由人民銀行負責貨幣政策，銀監會、證監會和保監會實施分業監管的“一行三會”格局。

有業內人士表示，分業監管的產生背景就是不斷有新的金融市場、金融業務的發展。證監會的建立就是因為有了股票市場，需要有專業的監管。保險業發展起來之后，因其特殊性，也需要單獨監管。考慮到銀行監管跟中央銀行之間的關系非常密切，中央銀行的貨幣政策都是通過商業銀行來落地，所以最后才區分開銀監會和人民銀行各自的職責，最終形成了“一行三會”分業監管的格局。

但是，隨著金融業混業經營的不斷深化，不同金融機構業務關聯性增強，新金融業態層出不窮，金融風險跨行業、跨市場的傳染性也在不斷增強。分業監管很難完全做到全方位監管，甚至隨著金融業態的增多，存在監管空白，給金融行業的發展埋下風險。

“此前的分業監管不完全適應金融業務綜合經營的現實，合并銀行、保險的分業監管體系有助于適應綜合經營趨勢。”國務院發展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生對記者表示。這也是此次方案提到合并銀監會和保監會的初衷：統籌協調監管。

東方金誠首席分析師徐承遠對《每日經濟新聞》記者表示，此次銀行保險監督管理委員會的組建方案是金融監管體制改革的重要開端，是為防范系統性金融風險確立的新的組織架構，向統一金融監管框架方面邁出了堅實的一步。預計新的監管架構將圍繞統一宏觀審慎監管和強化行為監管持續優化，將主要金融業務納入統一監管體系，進一步增強金融監管的統一性，提升防范系統性金融風險的能力。

從嚴監管政策仍將持續強化

“銀行保險監督管理委員會的設立說明了從分業監管到功能監管的變化。”中南財經政法大學金融協創中心研究員李虹含對《每日經濟新聞》記者表示，功能監管是按照經營業務的性質來劃分監管對象的金融監管模式。一方面功能監管能夠消除金融創新帶來的“監管真空”，另一方面又能減少監管標準不統一導致的“監管套利”，進一步加強監管部門間的溝通協調，推動同一類業務不同行業資本監管標準的協調一致，促進市場公平競爭，防范監管套利，主要是消除規避監管指標套利和規避監管政策違規套利兩類。

具體到銀行和保險行業的影響，徐承遠表示，對銀行業而言，銀行業金融機構在金融體系中規模、影響力均較大。預計中國銀行保險監督管理委員會成立后，針對銀行的從嚴監管政策將得以持續強化。隨著監管政策的協調性進一步增強，銀行業金融機構同業業務、表外業務等監管套利高發領域將面臨繼續調整。

而對保險行業而言，徐承遠認為，保險業仍處于快速發展階段，但近年來也暴露了行業中虛假出資、治理失效、資金亂用、業務亂做、誤導銷售等亂象。此次監管改革將有利于各方形成監管合力，補齊監管短板，保險機構將面臨更加全面的監管環境，其經營合規性將會明顯提升。同時，我國保險業正處在償二代二期工程建設的關鍵節點，提高監管效果，有利于促進行業健康發展。

此外，對于將中國銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入人民銀行的議案，業內人士認為，這意味著銀行業、保險業重要法律法規將更可能超越本行業的部門利益。“有助于明確銀行、保險監管目標，即主要立足于風險監控與消費者保護，而不是行業發展，有助于解決此前存在的監管部門行業發展與風險控制、消費者保護之間的角色沖突，對于打破之間不同監管部門之間的監管真空與監管套利具有積極的意義。”朱俊生對《每日經濟新聞》記者表示，新的職能劃分強化了人民銀行的宏觀審慎監管職能。這在理論上有助于增加貨幣政策與審慎監管之間的協調配合，賦予了央行應對系統性風險的手段。