全國政協委員、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅：建生態環境損害賠償制度 降低公益訴訟門檻

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完善生態環境制度建設一直是全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅大力推進的工作內容之一。

3月12日，《每日經濟新聞》記者了解到，作為全國政協委員，呂忠梅向全國政協提交了《關于在<土壤污染防治法>中首先建立生態環境損害賠償制度的提案》(以下簡稱提案)，建議在新制定的《土壤污染防治法》中建立生態環境損害賠償制度，解決重大改革推進無法可依的“燃眉之急”。

值得注意的是，今年兩會期間，呂忠梅一共向全國政協提交了4份提案，提案內容均與生態環境相關。

需要多項立法系統推進

2017年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），要求自2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度。

對此，呂忠梅稱，這意味著我國將形成生態環境保護的“國益訴訟”、“公益訴訟”、“私益訴訟”并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機制。《方案》作為政策性文件，雖然對“生態環境損害”“生態損害賠償責任”等概念有所涉及，但沒有也不能從法律角度予以界定，使得這項重大改革缺乏法律依據。

呂忠梅介紹道，生態環境損害是一種新型法律責任制度。從行為構成上看，對生態環境的侵害行為與傳統民法上的侵權在侵害主體、侵害利益、侵害后果上都有明顯不同；從責任性質上看，生態環境損害賠償責任是一種防御責任，而非民法上的填補責任；從救濟途徑上看，生態損害賠償訴訟不同于由法律授權人民檢察院、環保團體提起的公益訴訟，是代表國家以所有權人身份提起的國家利益訴訟。

“目前，我國還沒有任何法律這種新型法律責任作出規定，這意味著現行法律制度不能適用于處理生態環境損害賠償糾紛，迫切需要建立專門的環境侵害責任制度。”呂忠梅說。

同時，提案指出，建立完善的生態環境損害賠償制度，需要多項立法系統推進。包括應結合《生態文明體制改革方案》提出“健全自然資源資產產權制度”的要求，在民法典物權編中，規定物權行使的環境保護具體要求和普遍限制，完善國家自然資源所有權制度，明確生態環境及其重要要素的“公共財產”地位、增設“公物”制度等；應啟動專門環境責任立法工作，明確環境侵害的各種法律后果，建立系統的專門環境法律責任制度，為生態環境損害提供完整的法律依據。

為此，提案建議，建立完善的生態環境損害賠償制度涉及多部法律的制定和修改，需要假以時日。針對目前改革已經全面推開，急需提供法律支撐的情況，可以考慮在已經列入2018年立法計劃的《土壤污染防治法》中，規定生態環境損害賠償責任，首先建立生態損害賠償制度，保證改革“于法有據”。

4份提案均涉生態環境

今年兩會期間，呂忠梅一共向全國政協提交了4份提案，其余3份分別是：《關于編纂“環境法典”的提案》、《關于支持和保障社會組織開展環境公益訴訟的提案》、《關于完善城市雨水收集系統，建設“活水城市”的提案》。

其中，編纂“環境法典”是呂忠梅最為關心的內容之一，在去年的全國兩會期間，她作為全國人大代表在接受《每日經濟新聞》記者專訪時就曾提出了相關的想法。

《關于編纂“環境法典”的提案》中介紹，經過近40年的發展，環境資源法律體系框架已基本形成，環境資源保護主要領域已經基本實現有法可依。隨著時代發展，我國現行的環境資源立法模式，與新時代建設中國特色社會主義現代化強國目標對生態文明法治建設的新要求已不相適應。

包括：環境立法與資源立法分離的模式與“統籌山水林田湖草系統治理”的生態文明觀存在一定距離；各環境資源管理部門主導立法的模式以解決部門利益主導立法問題；按照環境資源要素進行單項立法的模式難以克服解決法律間的相互重疊與沖突、修改滯后等立法困難。

為此，呂忠梅建議，將編纂環境法典工作納入第十三屆全國人大常委會立法規劃，啟動相關立法論證研究工作。

此外，在《關于支持和保障社會組織開展環境公益訴訟的提案》中建議，對《環保法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等相關法律進行“打包修改”，進一步降低對社會組織提起環境公益訴訟的“門檻”等。

《關于完善城市雨水收集系統，建設“活水城市”的提案》建議，制定雨水收集利用專項規劃并納入社會經濟發展規劃；利用河道水渠洼地收集雨水，建立城市水體循環體系；完善城市雨水收集體系，提高城市雨水利用率，實現“活水城市”等。