中央與地方重新劃分責權利：強中央 保地方 減共管

◎每經記者馮彪 在今年的全國“兩會”上，財政部部長樓繼偉曾表示，要研究中央和地方事權和支出責任的改革，并強調說，“這是個大事”。8月24日，這件大事終于落定。 國務院近日正式印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》強調，要堅持財政事權由中央決定。在央地財政事權劃分上，《意見》明確，要適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少并規范中央與地方共同財政事權。此外，《意見》還明確了中央和地方各自財政事權的支出責任。 而在改革的時間安排上，《意見》要求加強相關改革的協同推進，2016年選取國防、外交等領域率先啟動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革；而在2017~2018年，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。 中央財經大學財經研究院院長王雍君告訴《每日經濟新聞》記者：“合理劃分中央和地方財政事權和支出責任，是財稅體制改革的核心環節，這關系到提升政府的執政和施政能力，更事關政府提供公共服務的能力和效率。” 財政事權由中央決定 1994年我國實施分稅制的稅收框架。此后22年，我國中央和地方財政事權和支出責任劃分基本是延續分稅制的框架。 《意見》認為，在新的形勢下，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題。 例如，政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多等。 在王雍君看來，在上述各問題中，中央和地方財力分配和事權劃分是財稅體制改革中最大的一塊“硬骨頭”，此次《意見》也是自1994年以來對央地財政事權關系的重大調整。 “在財力分配上，‘弱中央、強地方’的格局不利于維護中央政府的權威，全國性公共服務難以滿足；過于‘強中央、弱地方’的財力分配格局則不利于調動地方發展經濟和提供公共服務的積極性，因此，需要在二者之間取得一定的平衡。”王雍君對《每日經濟新聞》記者說。 《意見》明確，在完善中央決策、地方執行的機制基礎上，明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力，維護中央權威。 與此同時，《意見》要求，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜加強區域內事務管理的優勢，調動和保護地方干事創業的積極性和主動性。 在財政事權劃分方面，王雍君認為，1994年分稅制改革后，收入權上移，但同時支出責任下移，使地方支出極大依賴中央的財政轉移支付，或者是依賴土地財政，導致基層政府提供公共物品的積極性和效率降低。 有財政領域專家表示，在稅收體系中，增值稅是稅制體系中最大的一個稅種，而營業稅是地方稅收收入最主要的部分。在營改增改革后，地方的財政收入明顯減少，預算穩定受到了沖擊，地方政府的支出壓力有所增加。 王雍君對《每日經濟新聞》記者表示，央地財政事權的劃分關鍵就是建立事權與支出責任相適應，支出責任劃分、收入劃分、轉移支付三者相互聯系，需要先定支出責任，再定收入，不匹配的話再用轉移支付進行彌補。 減少并規范央地共同財政事權 在2013年，財政部部長樓繼偉就曾撰文稱，要健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，要完善中央地方事權和支出責任劃分。具體來講包括適度加強中央事權；明確中央和地方共同事權；區域性公共事務為地方事權；調整中央和地方的支出責任等。 此次《意見》明確，要適度加強中央的財政事權，加強中央在保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、推動區域協調發展等方面的財政事權。 具體來看，除了明確逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理等屬于中央財政事權外，還明確全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務，確定或上劃為中央的財政事權。 “全國受益的公共產品或服務應由中央政府提供，地方受益的公共產品或服務則由地方政府提供。《意見》強調適度加強中央財政事權，既有助于理順各級政府職能邊界，也一定程度上減輕了地方政府的壓力。”王雍君對《每日經濟新聞》記者說。 《意見》還要求，針對中央與地方共同財政事權過多且不規范的情況，逐步減少并規范中央與地方共同財政事權。 《意見》顯示，要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權。 在王雍君看來，這意味著除上述列舉的央地共同財政事權外，目前還存在的其余共同財政事權會根據其特點，逐步被明確到中央或地方財政事權中去，這樣也能使權責和支出更明確。 另外，《意見》還要求建立動態調整機制，在條件成熟時，將全國范圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。