劉守英：存量建設用地入市可借鑒“區段征收”辦法

這是一年的最后一天，每個人都走在這片堅實的土地上。作為一切活動的載體，土地從未像今天這樣維系著國之命脈、民之根本，也從未像今天這樣深刻地影響著經濟社會發展的進程和質量。

但存方寸地，留與子孫耕。這是此前國土官員的殷切希冀，放眼整個改革視域，土地問題無疑成為重中之重，譬如征地制度改革等。

劉守英，國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長，他在今年推出自己的新著《直面中國土地問題》，探討土地制度改革的路徑。這是永遠不休的待解命題，下一年，土改無疑還是重點。

每經記者 周程程 發自北京

12月底，中央農村工作會議落幕，從此次會議透露出的信息來看，2015年農村土地制度改革還將繼續深入推進。

觀察現行土地制度，改革勢在必行。應該如何看待土地改革與全局改革的關系，在當前眾多的城鎮化等國家戰略之下，土地改革與之該如何相協調？未來的土地制度改革又該如何推進？

帶著諸多問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英。

城鄉二元土地制度待變

NBD：您如何看待土地改革與全局改革的關系？

劉守英：土地是牽扯利益相關者最多的一個載體。我國當前處于土地問題最復雜的時期，既牽扯到傳統農業社會的土地問題，也牽扯到城鎮化進程中的土地問題。

目前我國土地問題面臨的最大問題是政府主導土地資源的配置。這種政府主導土地資源配置的方式，已經帶來一系列問題。

土地資源配置方式由政府主導轉向市場主導，有利于土地利用效率提高，有利于經濟結構調整，有利于發展方式轉變。

NBD：如何使土地制度的改革更符合當前新型城鎮化之下城鄉一體化發展的戰略？

劉守英：如果不改變城鄉二元土地制度，城鄉一體化的最終結果只會是城市發達，農村凋敝。

如何解決？可以從幾個方面來看。首先要在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

其次，必須符合規劃和用途管制。在集體經營性建設用地入市上是有嚴格限定的。第一個限定是，并非集體土地與國有土地一樣同權同價入市，只是開了集體經營性用地一個口子；第二個限定是，即便是集體經營性用地，也必須服從規劃和用途管制。

再次，需縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。

最后，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這也是增加農民財產收益非常重要的內容。

改革核心在于同地同權

NBD：在建立城鄉統一的建設用地市場上，還面臨怎樣的挑戰？

劉守英：在我看來，同地、同權，是土地改革的核心之義，但這面臨一個現實問題是，在城鄉結合部地區，在城鎮規劃區內，存在大量從事經營的集體建設用地，這與城市土地屬于國有的法律相悖。如何貫徹十八屆三中全會《決定》精神，以改革的勇氣，按照問題導向，解決存量的、處于經營性狀態的集體建設用地，是下一步實施中要解決的緊迫問題。

在未來推進改革的過程中，對集體建設用地進入市場的范圍，和現在存量的集體用地如何市場化，對未來改革有挑戰。

NBD：集體建設用地要合法進入市場，還需要做些什么？

劉守英：第一是確權。現在，各方面對此有一些不同意見，要下決心做。第二是這些土地必須進入城市規劃，擁有合法空間，不然，不會有效使用。第三是建立一套地價體系。第四是建立統一、公開的交易市場。這些集體土地入市千萬不能再被少數人控制，因為增值收益太大了，只能通過在公開平臺交易的方式入市。第五是稅收體系。有了合理的土地稅收制度，對土地增值收益歸公的部分，可以稅收形式來實現，同時這也保證了地方政府的收入。

對存量集體建設用地，應通過改革的辦法解決。核心就是通過一套制度安排，讓現實中已用于經營的集體建設用地進入市場。要盤活城鎮規劃圈內的集體建設用地，中央也要下決斷，對《憲法》關于“城市的土地屬于國家所有”的條款作出修改，掃除法律障礙。

這些存量的建設用地，可借鑒我國臺灣區段征收的辦法開發。臺灣地區一般是把 “公共利益”分為“興辦公益事業”及“實施經濟政策”兩類。前者為“一般性征收”，后者為“政策性征收”，主要實現手段就是區段征收。

為實現區片的整體開發和環境改善，臺灣對一定區域內的土地全部征收后，加以重新規劃整理，主管部門取得開發所需土地、公共設施用地、住宅用地及其他可供建設用地，原土地所有權人則領回一定比例低價地，剩余土地公開標售、標租等，收入用于償還開發總費用。

通過這種方式，土地所有權人享受了土地利用價值提高、公共設施完善及生活品質提升等好處；地方主管部門不僅無償得到城市發展所需用地，還通過剩余土地出讓的溢價節省了龐大的建設經費支出。

先試驗再推廣

NBD：您認為，接下來的土地改革應按照哪一種路徑推進？

劉守英：鑒于土地制度改革牽一發而動全身，建議先選取若干典型地區進行試驗，再予以總結，上升到國家政策。與此同時，就改革議程和優先順序進行全面部署。

首先，要解決好現實、政策與法律之間的銜接問題。接下來必須啟動相關法律的修改，否則，土地政策改革的效力將遞減。首先，《憲法》如何對待城市土地國有、農村土地集體所有的二元所有制結構，如果繼續保留這種所有權設置，集體經營性建設用地與國有土地就很難同地同權、同等入市。

另要允許農村集體經營性用地與國有土地同地同權，平等入市；建立合理、規范、多元保障機制，賦予被征地農民部分土地發展權等。只有這些法律的修改完成后，土地政策改革方案才能得以實施，并取得良好的制度效果。

還需充分發揮試驗在形成改革方案中的作用。近年來，中央、有關部委及部分地方政府都在土地制度改革方面進行了廣泛試驗。建議中央組織相關領域的專家，對各項改革試驗進行認真總結。

對于已經成熟的改革試驗方案，上升為國家政策，在全國推行。鑒于土地制度改革爭議大，牽涉利益主體多，中央在部署下一階段土地制度改革實施時，可考慮明確一攬子改革試驗方案。