2015宏觀：三底線奠定土改基礎 土地流轉步入“新常態”

菜單式托管、全程托管、土地承租、土地入股……隨著農村土地承包經營權確權登記頒證試點穩步推進，新型土地流轉模式正在全國各地不斷涌現。

日前召開的中央農村工作會議提出，積極發展多種形式適度規模經營。發展適度規模經營，方式多種多樣，要因地制宜，充分發揮基層和群眾首創精神，允許“探索、探索、再探索”。這是農業現代化的必由之路。新土改也給投資帶來了諸多機會。

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總體設計

嚴守三條底線 新土改在試點基礎上有序推進

每經記者 金微 發自北京

伴隨著土地流轉、新一輪農村土地改革的加速，一些保障農民利益及農村穩定的制度也將確立。

目前，由農業部牽頭制定的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》已正式印發，而由國土資源部主導的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》已經通過12月2日中央全面深化改革領導小組第七次會議審議，不久將公布。12月22日至23日召開的中央農村工作會議，研究了依靠改革創新推進農業現代化的重大舉措，并要求引導和規范土地經營權有序流轉，發展各類新型農業經營主體，堅持以糧食和農業為主，避免 “非糧化”，堅決禁止耕地“非農化”。

第七次深改會議提出，土地制度改革要在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線的基礎上有序推進。

華中科技大學教授、中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，當前中國農業不僅是糧食安全的基礎，而且仍然在為幾億農民提供著收入與就業，三條底線實際上為我國土地改革土地流轉定下了框架。

土地流轉新常態

農業部數據顯示，近年來我國土地流轉呈“加速跑”態勢，其占承包地比重在2012年超過20%，2013年超過四分之一。

2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。農村土地流轉加速的背后，我國農業正告別幾千年小農經濟，步入規模化、現代化的現實，土地流轉步入“新常態”。

11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》），在尊重農民意愿的前提下，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地經營權，并提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。

農業部長韓長賦說，當前在工業化、城鎮化快速發展背景下，大量人口和勞動力離開農村，承包農戶不再經營自己承包地的情況越來越多，在大多數地區，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟，“實現土地集體所有權、承包權、經營權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎。”

事實上，這一輪農村土地改革的重頭戲也是“土地流轉”。與發達國家相比，目前我國農業勞動生產率和機械化程度偏低，其中一大原因是土地經營過于分散，土地確權和流轉有利于農業土地通過市場向經營大戶和專業戶集中，發揮農業生產的規模效益，從而提高土地的經濟效益。

但在實際過程中，土地流轉也存在著強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例等問題，還有一些工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，使“非糧化”“非農化”問題表現突出，影響糧食安全。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示，目前種糧收益低，而資本下鄉帶來了新技術、新品種與新的經營模式，但過分追逐利潤容易加劇 “非糧化”、“非農化”傾向，擠占農民的就業空間，貿然擴大土地流轉速度對我國非糧化會有加速作用。

土地改革分類試點

目前，中央對工商資本涉農的態度是有保有壓，既要鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，也要防止資本下鄉進行非農化生產，如《意見》明確要“加強土地流轉用途管制”、“加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范”等。

多位專家表示，如果沒有底線，任憑資本通過各種手段將農民的土地據為己有，使農民用土地換得一點眼前的收益，而他們則從土地的長期升值中獲得暴利。資本和農民之間存在信息不對稱，在不受限制自由交易的土地市場，最終受損的一定是農民的利益。

而中央深改小組提出，要“嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。”

農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇此前也提到我國的現實，“我國的農業模式仍以家庭經營為主，截至目前，有2.6億個農戶家庭。這2.6億個農戶家庭，是我國農業生產、農產品有效供給的堅實基礎，任何時候都不可以忽視他們生存和發展的機會。”

在討論效率的市場經濟條件下，三條底線實際定下了農村土地改革的基調：穩定重于效率。一方面農村土地基本制度本身穩定下來，所有權不會改變；另一方面是農村土地對于社會穩定具有重要作用，這種作用比土地的經濟效益更重要。

賀雪峰說，對于扶植新型農業經營主體如農民合作社、農業企業等，文件明確了流轉規模、時間的上限，仍強調以家庭經營為主體，“小農經濟仍有長期存在的合理性，國家不能忽視幾億農民的需求。土地制度改革要認識到，對農民來說，土地既是農民的保障，又是農民的退路。”

在新一輪土地改革中，另一塊重點是集體經營性建設用地。十八屆三中全會上提出要建立城鄉統一的建設用地市場，目前多地啟動農村集體經營性建設用地出讓試點范圍，開啟“農地入市”的實驗。

“如果今后我們的城市發展到哪里，土地全部征為國有，農村集體經濟就沒有多少發展空間了。”中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊此前在2014農村集體產權制度改革暨北京城郊經濟年會上說，“在城鎮化過程中，可能集體經濟發展所面臨的機遇更大，如果我們產權明晰了，可能發展后勁更足”。

深改小組會議提到，土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等改革，要作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。

由于此前在一些地方的土地改革試點中，讓農民以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。農民在這個過程中失去了土地，做不到“出得來回得去”。

針對這種情況，深化改革領導小組第七次會議要求，對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。

賀雪峰說，與十八屆三中全會相比，目前土地改革的總體基調是緩和了，“因為中國還有幾億農民，可以容納無法進城農民且可以允許進城失敗農民返鄉的制度存在，使中國社會結構具有極大的彈性，可以應對各種危機沖擊。農村成為中國現代化的穩定器和蓄水池。”

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改革突圍

新土改小步快跑趨勢漸明 “牛鼻子”改革破冰

每經記者 胡健 發自北京

2014年即將結束，自十八屆三中全會開始期盼的新一輪農村土地改革已經有所動作。

11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。12月2日，中央深改組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

中共中央總書記、中央全面深化改革領導小組組長習近平在談及“三農”改革時表示，改革不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去，不能把農民利益損害了。

高層文件規范土地流轉

11月20日，一份名為《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》的文件發布，從中央層面規范了基層自發推動的農民承包耕地經營體制的改革。

農業部數據顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積3.4億畝，流轉比例已達26%，較2009年上升15個百分點。經營面積在50畝以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。

土地流轉的快速發展，也出現了一些問題，使農民的合法土地權益與糧食安全都受到危害。上述文件從確權、流轉、經營等多方面明晰了農民承包耕地經營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農戶作為土地承包者的權利”、“怎樣通過流轉土地經營權使農業在現代化道路上更快發展”的問題。

中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云說，以前農村土地流轉的相關措施都散落在各個文件中，現在集中到一個文件里發布，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布更權威，也將規范和推進土地流轉的進程。

農業部部長韓長賦說，在當前工業化、城鎮化快速發展背景下，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，是繼我國農村改革家庭聯產承包制后的又一重大創新。

“與發達國家相比，我國農業勞動生產率和機械化程度偏低，其中一大原因是土地經營過于分散。土地確權和流轉有利于農業土地通過市場向經營大戶和專業戶集中，發揮農業生產的規模效益，提升農業勞動生產率，并促進就業向第二、三產業轉移。”中金公司農業分析師邊泉水對《每日經濟新聞》記者說。

建設統一用地市場突圍

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文11月22日在中國人民大學召開的糧食安全學術研討會上透露，農村集體經營性建設用地入市改革試點方案正在按照相關程序報批，有望在2014年內或2015年初出臺。

國土資源部黨組成員、副部長、中國土地學會理事長王世元在年底一次會議上也透露了一些土地制度改革的新動向。

種種跡象均表明，統一的城鄉建設用地市場漸行漸近。其中很關鍵一點便是：以建立健全城鄉統一建設用地市場的基本規則、標準和制度為方向，以破除城鄉體制障礙為核心，將國有建設用地和農村集體建設用地納入統一市場體系，統一規劃，統一規則和標準，統一平臺和監管，建立健全利益平衡機制。

2014年夏季，國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局聯合下發《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證納入不動產統一登記制度的實施進程，強調要為建立城鄉統一的建設用地市場奠定產權基礎。

清華大學人文社會科學學院教授蔡繼明告訴 《每日經濟新聞》記者，一方面大量進城農民沒有房子住，城市建設用地還在不斷擴展。另一方面農村的人口在減少，但是農村的建設用地、宅基地卻數量在增加，這樣兩頭擠占了耕地。

但讓2.5億畝農村集體經營性建設用地都可以入市交易并不容易。此前，中央曾提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場，但5年過去，這方面的進展成效不大。

蔡繼明說，土地制度改革已經迫在眉睫，未來農村集體經營性建設用地實現與國有土地同等入市，農村宅基地改革以及相應的農村住房財產的抵押、轉讓，小產權房和城中村等熱點問題的解決都需要有清晰的判別標準。

貫穿2015的“牛鼻子”改革

中國人民大學重陽金融研究院表示，土地改革是“牽牛鼻子”的改革。在不動產登記和農村土地確權登記的基礎上，預計2015年土地改革將成為貫穿各領域改革的一條紅線。

該研究院預計，2015年我國將繼續推進農村土地登記確權工作，在此基礎上加快發展土地經營權流轉市場，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，促進農村土地規模化經營，讓土地改革釋放出更多的城鎮化紅利，讓廣大農民平等參與農村土地改革，共享現代化成果。

陳錫文表示，以承包農戶流轉土地經營權、發展多種形式適度規模經營為主要形式的農地經營體制改革正比較順利地向前推進。只要堅持讓農民依法、自愿、有償流轉土地經營權，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會出現大的問題。

而在農地入市領域，步伐顯然會更加穩妥，實質性進展也難突然實現，法律體系還需要得到進一步理順。

蔡繼明表示，土地管理法規定任何單位和個人搞建設都要使用國有土地，這是非常不合理的，農民的土地本來直接就可以進行建設，開發商就可以跟他們談判，但必須先征收為國家所有，征收為國有誰從中得利？很多時候農民只能得到不到10%征地補償。

憲法第十條明確城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。這意味國有土地想拓展就要占用集體土地，但是憲法同時規定：國家為了公共利益需要才能征收農民土地。

國土部副部長王世元認為，新土改要以妥善合理地分配土地增值收益為關鍵點。堅持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

他強調，要發揮好市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用。全面落實土地用途管制要求，強化對城鄉建設用地市場的宏觀調控，加快制度創新和法制建設。

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分配機制

提高土地利用效率 一畝地如何多收三五斗

每經記者 胡健 發自北京

十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，有諸多涉及到城鎮化和土地的內容，相關條文爭議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問題的復雜性、敏感性及難度凸顯。

目前來看，土改也是各項改革中分歧最大的一項。新一輪農村土地制度改革包括國家征地制度改革、農村集體建設用地改革、農地制度改革，改革的頂層設計呼之欲出。

土地增值分配提高個人收益

無論是流轉還是征地制度，現在最重要的目標是使土地能成為一種交易要素。通過這些改革，必將提高土地利用效率，大幅增加農民財產性收入，調整政府征地行為，逐步釋放出巨大的改革紅利。

如果不能交易，土地的配置就是無效率的。按照先前的法律和管理思路，其基本的目標是要把土地凍結在原來的用途上，只有政府才有權力改變。

但這種制度框架所造成的結果恰恰是城市化過度，比均衡狀態用了更多的土地，而且導致增值收益分配不均。

十八屆三中全會對征地制度進行了改革，允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地進入建設用地市場，并且和國有土地享有同等權利。

它突破性的意義在于，如果涉及到符合規劃和用途管制的農民集體經營性建設用地，可能就不再征收，以繼續保持農民集體所有權的狀態進入城鎮建設用地市場。

更重要的問題是農地轉為非農建設用地后的增值收益如何分配。十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益。

對于農村集體經營性建設用地，不能用解決城鎮化地區農民土地的辦法來對待整個農村的建設用地。同時，也要考慮我國的城鎮化到底還需要多少建設用地，絕不可能把農村節約的建設用地指標都拿到城鎮來用。

中央全面深化改革領導小組第七次會議指出，要對宅基地制度改革的試點條件和范圍嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。

流轉改善土地資源配置效率

目前較為一致的觀點是宅基地改革試點應分為在城鄉建設用地擴展邊界外的傳統農區以及在城鄉建設用地擴展邊界內的農區推進。城鄉建設用地擴展邊界外的傳統農區更多依靠政府，而擴展邊界內的農區則更多依賴有效的市場。

就農業生產而言，規模化和集約化顯然是大方向，土地流轉便理所當然成為大趨勢。

土流網信息顯示：2014年1月1日至11月30日共發布土地面積19003.1萬畝，其中交易面積為3715.1萬畝，對比2010年的發布面積1705.7萬畝和交易面積548.9萬畝這兩組數據，可以明顯看出我國土地流轉總體呈現加快態勢，其年均增長率分別為178.4%和155.0%。

一畝地如何多收三五斗？廣東中山市有一個很現成的例子。

中山市農業局統計數據顯示，截至目前，通過土地流轉形成5畝以上規模經營面積達52.75萬畝；其中10畝以上規模經營面積達43.77萬畝；100畝以上規模面積近13萬畝。

中山市副市長楊文龍說，土地流轉能夠有效改善土地資源配置效率，進一步激活農業剩余勞動力的轉移，為農業規模化、集約化、高效化提供了廣闊的產業空間。

但土地流轉過程中需防范片面追求流轉規模，以及工商企業租用土地后“非農化”、“非糧化”等。