十省市試點自主發債 預算法修改正同步進行

每經編輯 每經記者 胡健 發自北京    

每經記者 胡健 發自北京

地方自主發債歷經數年討論終于破繭而出。

昨日（5月21日），財政部網站刊出消息，經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。

為加強對2014年地方政府債券自發自還試點工作的指導，財政部還制定了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》明確指出，自發自還是指試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。

廣東省財政廳財科所所長黎旭東告訴《每日經濟新聞》記者，此次試點地方政府自發自還的額度可能不會太大，重要意義在于規范地方政府融資，開前門堵后門，將地方債務推向顯性化。

地方自主發債終破冰/

國務院日前發布《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》提出，今年將對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

隨即，財政部于昨日推出了上述《辦法》，這也是此前業界一直呼吁的地方融資解決辦法。

根據審計署數據，2012年底，全國各級政府負有償還責任的債務余額為190658.59億元，與當年GDP的比為36.7%，低于60%的國際警戒線水平。但我國地方政府債務增長較快，2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務余額達到108859.17億元，比2012年底增長13.06%。

財政部財科所所長賈康告訴《每日經濟新聞》記者，地方政府的隱性負債不透明，明顯的不規范性舉債是風險來源。“不透明就使很多方面在事前、事中無從實施有效的風險防范，監督缺位。”

他說，一旦某些地方出事，資金鏈斷裂必然要采取救火式的應急措施來平息事態，盡管案例不多，但有警示作用，其帶來的損失不光是成本比較高，而且對政府的公信力會產生影響。

針對地方政府隱性債務問題，《辦法》則明確，試點地區應及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等。試點地區信息披露遵循誠實信用原則，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏。

目前我國經濟基本面處于周期性調整與結構性減速中，中投顧問研究總監郭凡禮對記者表示，國務院之所以及時出臺該政策，與當前地方政府面臨的嚴峻形勢以及宏觀經濟面臨壓力等有一定的聯系。近兩年，地方政府融資平臺貸款正逐步進入還債高峰期，約37.5%的貸款在2013年至2015年內到期。

試點省市兼顧欠發達省份/

從允許試點地方政府債券自發自還的十個省區市看，兼顧了寧夏和江西這兩個欠發達省份。

寧夏財政政策研究中心主任王心農認為，自主發債對于寧夏的發展非常有利，因為寧夏屬于欠發達地區，商業貸款的環境并不是很有利。他說，西部大開發，寧夏還有內陸開放型經濟實驗區，都需要大量的資金，所以對于自主發債很期待。

同時，渤海證券研究報告認為，按照債務風險靜態水平、債務的可償付性、債務償付的穩定性綜合分析，寧夏也是區域債務風險較低的五個地區之一。

財稅專家李文海告訴《每日經濟新聞》記者，目前我國經濟正處于區域梯度轉移階段，中西部省份投資需求與自身經濟總量的比重高，資金缺口大，試點時也宜選取風險較小的省份。

2012年時，財政部曾下發《2012年地方政府自行發債試點辦法》，允許上海、浙江、廣東和深圳自行發債，去年又增加江蘇和山東兩地，但該試點辦法均為政府債券依舊由財政部代辦還本付息。

此次自發自還則邁出了一大步。李文海表示，地方自主發債，地方最了解自己的真實情況，可以自行掌握發債節奏和發債金額，使資金效用最大化。

根據《辦法》要求，試點地區發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2014年政府債券期限為5年、7年和10年，結構比例為4:3:3。

李文海說，三種債券的期限都很長，這主要是考慮到地方政府債券項目的投資回報和盈利周期長，避免出現償還危機，而且近幾年都是此前隱性地方債的償債高峰期，可以分攤償債風險。

預算法修改同步進行/

國務院允許地方試點政府發行債券進行融資，但有一些問題仍待厘清，首先便是法律層面的難題。

現行預算法第二十八條規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

賈康認為，現行預算法對地方發債實行嚴格的管理，但并未完全禁止，只是相關表述太過簡單，已不適應現實經濟生活的需要，需要進行修訂。如果允許特定地區自主發債，只要是在國家授權范圍內就存在合理性。

另據《每日經濟新聞》記者了解，目前正在修改的預算法已經進入攻堅階段，關于地方舉債權的表述也與上述《辦法》內容方向一致。

是否允許地方政府舉借債務一直是預算法修改的焦點。而草案三審稿規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”

黎旭東說，此前關于地方政府不能舉債主要是為了規范彼時地方財政辦公司進行投資的行為，舊的預算法還沒作廢，現在是改革期，試點與法律并行不沖突。

《辦法》中提到，試點地區承擔債券還本付息責任。試點地區應當建立償債保障機制，統籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。

而預算法草案三審稿中的表述更為具體，用途應當是“一般公共預算中必需的建設投資的部分資金”，并 “不得用于經常性支出”；債務還應有“穩定的償還資金來源”。

此外，《辦法》規定，試點地區發行政府債券實行年度發行額管理，全年發行債券總量不得超過國務院批準的當年發債規模限額。2014年度發債規模限額當年有效，不得結轉下年。

黎旭東說，監管資金的使用方向是重要問題，避免因自主發債而過度發債。此次試點國務院實行發行額管理，估計額度不會太高，主要是為了試驗制度的可行性，找出問題。