破除城鄉二元結構或成農村改革重點

本報記者顧鑫

破除城鄉二元體制有望成為下一階段農村改革的重點。其中，完善土地制度是最為關鍵的內容之一。業內人士認為，導致城鄉土地資源同地不同價的一些制度性障礙有望得到進一步消除。相關法律法規的修改已提上日程。

破除二元體制

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

業內人士稱，從《決定》可以看出，下一階段農村改革的重點是破除城鄉二元結構。之前為了準備2014年一號文件，有關部門組織了多個主題的調研工作，但核心主題并未敲定。

該人士介紹，破除城鄉二元結構、城鄉一體化發展是很早就提出來的政策目標。十七大報告提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，十八大報告提出“推動城鄉發展一體化”。為了實現這一目標，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置成為今后改革的主要任務。一方面，要推動土地、資金、勞動力等生產要素在城鄉之間平等交換；另一方面，農村居民享受的公共服務水平與城鎮居民相比仍有很大差距，未來要基本實現公共服務均等化。

城鄉要素平等交換關鍵在土地要素，在以往的征地過程中，由于補償標準偏低，農民利益得不到有效保障的現象時有出現。對于這一問題，《決定》提出，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

業內人士認為，農村集體經營性建設用地的界定當前比較模糊，未來會進一步細化，但不能作為房地產開發的用地，否則小產權房將會由不合法轉為合法。

改革征地制度

業內人士預計，征地制度改革有望成為下一階段土改的一個重點，一是要加大對農民的補償力度，讓農民真正受益于城市化過程中土地的增值；二是讓農村經營性建設用地不經過征地環節直接入市，相關法律法規的修改已提上日程。

根據十二屆全國人大常委會公布的立法規劃，土地管理法的修改已經列入第一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。

業內人士表示，土地管理法曾多次被提議修改，但最終仍未成行。以最近的一次修正努力為例，土地管理法第四十七條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償；征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。其中，“30倍上限”的規定過死，草案擬修改為“征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償”。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明在接受中國證券報記者采訪時表示，這一修正案未能獲得通過受累于地方政府的阻力，但更重要是，現行法律法規的修改僅僅從某一個方面突破已經很困難，應當全面深化土地制度改革。

業內人士認為，土地管理法作為一部國家基本法律，與憲法、物權法、民法等法律密切相關，其修改必須和這些法律協調一致，因而修訂起來困難重重。不過，《決定》提出賦予農民更多財產權利，改變了對于農民財產權利界定比較模糊的現狀，給厘清相關法理問題提供了藍本，也給制度改革提供了動力。

業內人士表示，未來征地的范圍將明顯收縮。根據土地管理法，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但到底什么是公共利益比較模糊，一些土地被征收以后并未用于公益目的。未來非公益性征地退出是一個比較明確的方向。與此同時，將同步推進集體建設用地流轉。經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等需要做出具體規定，相關文件也正在制定。

試點料擴圍

在推進頂層設計的同時，各地的農村集體建設用地入市的試點正穩步推進。當前，市場比較關注的是廣東、浙江、安徽等地的試點。不過，據中國證券報記者了解，山東、河南、江蘇、湖北、河南等地也是試點地區，未來更多的試點地區有望浮出水面。業內人士表示，各地試點應當會因地制宜，采取不同的方式，在試點經驗的基礎上，將土改向縱深推進。

對于《決定》在“農村集體建設用地”之前所加的“經營性”限定和“符合規劃和用途管制”前提，業內人士稱，實行土地用途管制是全世界通行的做法，農村土地主要用來從事農業生產，也可以用來搞一些建設，但不能用來開發商品住宅。

不過，農村集體經營性土地入市以后會不會改變用途，轉而開發商品房是今后可能會面臨的一個問題。國土部有關專家認為，這種情況完全可能出現，在城市發展進程中，一些城市周邊的工業用地最終都轉成了住宅用地和商業用地。未來的政策需要對入市后農村集體土地再次轉讓作出嚴格限制。

業內人士表示，農村改革不能局限于農村，還應當與新型城鎮化相結合?！稕Q定》提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。當前有的農民實際已經進城，但在農村還有宅基地，應逐步建立宅基地退出機制，實現農民宅基地用益物權與城鄉用地優化雙贏。

此外，還有市場人士大膽預期耕地未來也有可能入市。對此，業內人士指出，可按照“尊重集體所有權、劃斷農戶承包權、保護務農者經營權”的思路完善農村土地制度，但耕地的紅線不能碰，保護耕地是一項基本國策，一定要防止農地經營權流轉過程中可能出現的非農化、非糧化現象。（本系列完）