土地權利再配置的時代難題

周靖祥

轉型增長階段，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略安排部分地解決了發(fā)展受阻難題，起到正面激勵作用；當下各種失衡逐步凸顯，新問題孕育而生，社會與經濟發(fā)展失衡首當其沖，急需尋找新問題的解決之道。農業(yè)是發(fā)展的“基礎”，農村是穩(wěn)定的“大后方”，歷時近20年的城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展大聯(lián)動，中國農村發(fā)展也走到了新拐點。在社會與經濟聯(lián)動發(fā)展的大轉型時代背景下，農村出路何在？隨著勞動力外流和勞動力土地和資本配置比的提高，大農業(yè)是必然趨勢，轉機已經到來。今年中央一號文件聚焦于“農村土地”，國家層面的戰(zhàn)略安排再一次觸及新型人地關系的確立。農業(yè)走規(guī)模化、現(xiàn)代化道路是必然選擇，而由誰來主導、主宰土地經營和農業(yè)發(fā)展，則是值得深思的時代難題。

農民作為“身份”標簽在慢慢取消，作為一種職業(yè)的屬性在快速顯現(xiàn)（產業(yè)工人），土地公有制條件下的農地經營方式由此突變。但當農民收入增長沒有找到可持續(xù)的路子，農民身份轉換的市場和非市場力量尚未形成之時，農村土地經營還難以實現(xiàn)規(guī)模化或者說不能規(guī)模化，目前處于探索中的土地集中經營和規(guī)模化，還難以說是最佳時機，需要相機選擇推進時點。至少在未來很長一段時期內，小農經營還必將是中國農村土地經營和農業(yè)發(fā)展的主調，農民經營土地與讓農民收入增長并不矛盾，土地和戶籍改革的深層次內容是農村土地權利再配置，土地和戶籍作為區(qū)分居民身份的標識，在新時期又是推進社會保障改革、福利分配的識別工具，所以，小農經濟和小農身份、土地權利再配置恰恰是我們需要重點關注的對象。

在我們信奉工業(yè)化和城市化能解救中國，支撐可持續(xù)發(fā)展之路時，卻忽視了另一個更為嚴重的難題——農業(yè)、農村空心化。農村勞動力與資本的配置結構不合理制約了發(fā)展。20世紀90年代之后，城市和非農產業(yè)發(fā)展吸納了數(shù)以億計的農村勞動力，在“半城市化”中那些被解放出來的農業(yè)勞動力僅是變身為“非農產業(yè)工人”；而農村勞動力的大規(guī)模外流，在2010年就已面臨結構性短缺的危險。

在勞動力短缺、外出務工收入提高的新形勢下，如果農產品價格特別是糧食價格保持相對不變，則農業(yè)比較收益進一步降低。以筆者在川、湘、鄂等省農村調查所觀察到的事實，在中西部內陸水稻種植主產區(qū)，普遍存在“雙季稻”變“單季稻”、農田季節(jié)性閑置或永久性種樹等現(xiàn)象，變相撂荒和農轉林現(xiàn)象。當我們過多地將發(fā)展目光聚焦于農地整治和利用之時，后果卻是村莊的消失和鄉(xiāng)土社會經濟的消逝。當社會各界給農村發(fā)展開具各種處方，過多地強調規(guī)模化、產業(yè)化和機械化農業(yè)的重要性時，筆者想要說的是，在城鎮(zhèn)化大浪潮中，切忌忽視散戶小農經營生態(tài)對社會經濟發(fā)展的穩(wěn)定器作用，完善農產品價格決定及變動機制才是解除農業(yè)發(fā)展和土地經營方式警報的最有力武器。

與此同時，據(jù)筆者的調研，我國大多數(shù)地方（包括丘陵地區(qū)）已在主要環(huán)節(jié)或全程推促機械化農業(yè)生產，依靠農業(yè)技術改進來替代勞動力，以求解決結構性短缺難題。中西部地區(qū)農村、農業(yè)發(fā)展面臨著勞動力結構性短缺危機，諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的直觀判斷是，大概還能堅持10年左右；而據(jù)筆者的研究，如果10年后中國城市化的人口動力消失，那么城鎮(zhèn)大規(guī)模建造的房子會有誰來買？散戶小農經營和規(guī)模農業(yè)生產的抗爭成為新時期的一道風景線，農產品供給的潛在風險會有多大？以史為鑒，對于存在著人口壓力的大國農業(yè)發(fā)展思路，適應規(guī)模化才是首選。因此，為適應未來農業(yè)經營方式轉變和農地經營主體轉換需要，急需設定門檻、加強監(jiān)管。

其一，加強和改善政府對農業(yè)、農村發(fā)展方向的把控和引導，以地方政府為主體對象重構政府行政管理體制，改革農村基本經營制度和價格形成機制。在城市化、工業(yè)化和農業(yè)產業(yè)化浪潮中，提升縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級政府主體“維穩(wěn)”農業(yè)、農村發(fā)展的職能認識，發(fā)揮傳統(tǒng)農民在穩(wěn)定農產品供求方面的主體功能，概括起來就是“讓有錢的農民種地，種地的農民有錢”。

其二，謀劃發(fā)展出路和出臺相關的政策解決方案，應該在農村和農業(yè)勞動力配置和農產品價格形成方面去尋找答案。關乎農村、農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的多重改革需要多頭齊步，協(xié)同推進。農業(yè)、農村改革理論和政策探討注重“循序漸進”，體制轉軌過程中的各種問題需要“平行推進”，同時考慮各種體制之間在轉軌過程當中的相互協(xié)調，應是體制改革的基本政策方法。

其三，因地制宜，因勢利導發(fā)展農業(yè)和工業(yè)，城鎮(zhèn)化與農村發(fā)展同步推進并不矛盾。消除城鄉(xiāng)差別，還得依靠農村的發(fā)展壯大，當前正是相機選擇增強農村發(fā)展道路的關鍵時刻，農村勞動力非農化是重要的相機選擇參照指標。

（作者系重慶交通大學新農村發(fā)展研究院副院長，數(shù)量經濟學博士）