新型城鎮(zhèn)化及相關(guān)問(wèn)題探討

一、新型城鎮(zhèn)化：長(zhǎng)短兼顧的發(fā)展主線 (一)城市化進(jìn)程大有空間：從52.57%(或36%)到70%。 1978年城市人口約1.72億，占17.92%。1990年到2011年，城鎮(zhèn)人口由2.54億增至6.9億以上，城鎮(zhèn)化率由22%上升到52.57%，2012年城市人口增2103萬(wàn)，達(dá)7.12億人。 (二)化解當(dāng)今經(jīng)濟(jì)之困局：產(chǎn)能過(guò)剩及消費(fèi)動(dòng)力不足。 (三)建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)：緩解大城市的發(fā)展瓶頸--水、汽、土地和交通。 (四)致力于消除三大差別：城鄉(xiāng)、地區(qū)和貧富差別。 6億多農(nóng)民與7億多城鎮(zhèn)人口的收入差距超過(guò)3倍；東部人均GDP超過(guò)8000美元，中西部最低的只有1000多美元。新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)是解決約1.6億農(nóng)民工城市身份和生存問(wèn)題以及再建城市棚戶(hù)區(qū)。 (五)籌謀更長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口紅利和消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)。 農(nóng)村的土地承包制度已經(jīng)成為提高農(nóng)業(yè)效率的障礙，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只有全社會(huì)平均水平的30%，中國(guó)農(nóng)業(yè)以接近40%的人口，只創(chuàng)造占GDP10%的產(chǎn)出，其中“林、牧、漁”還占約五成。中國(guó)已成為糧食凈進(jìn)口國(guó)家，進(jìn)口糧食價(jià)格反而低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格和收儲(chǔ)價(jià)格。提高土地集約化和科技化經(jīng)營(yíng)水平是我國(guó)農(nóng)業(yè)未來(lái)的發(fā)展方向，土地流轉(zhuǎn)制度和新型城鎮(zhèn)化有利于解放和集中更多的土地。 中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示中國(guó)的人口勞動(dòng)力開(kāi)始出現(xiàn)重要變化：至2012年底，中國(guó)15至59歲之間的勞動(dòng)年齡人口為93727萬(wàn)人，較2011年減少345萬(wàn)人，是中國(guó)勞動(dòng)年齡人口首次出現(xiàn)絕對(duì)下降，這一趨勢(shì)可能持續(xù)到2030年。未來(lái)十年，15~24歲的人口將下降3800萬(wàn)。 商務(wù)部“十二五”規(guī)劃：“國(guó)內(nèi)市場(chǎng)總體規(guī)模逐步位居世界前列，社會(huì)消費(fèi)品零售總額年均增長(zhǎng)15%左右，2015年達(dá)到32萬(wàn)億元?！毙滦统擎?zhèn)化是消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)的前奏和必經(jīng)之路，非造城運(yùn)動(dòng)，重點(diǎn)是進(jìn)城農(nóng)民的再就業(yè)、社會(huì)保障和公共服務(wù)。 二、城市化的路徑依賴(lài)與主要問(wèn)題 (一)土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式依賴(lài) 從1999年到2009年，全國(guó)土地出讓收入從500億元增加到1.4萬(wàn)億元，占地方公共財(cái)政本級(jí)收入從9%提高到44%。 2010年土地出讓收入大幅增加到2.9萬(wàn)億元，2011年繼續(xù)增加至3.3萬(wàn)億元，分別占地方本級(jí)收入71%和63%。 (二)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村的投入嚴(yán)重不足 2010年，全國(guó)土地出讓收入2.9萬(wàn)億元，土地出讓的收益1.22萬(wàn)億元，其中用于城市建設(shè)的支出占61.7%，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出僅占18.4%。 2008-2010年，農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金在土地出讓收益中的占比只有2.76%、2.08％和1.55％；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占土地出讓收益的比例分別只有7.41％、6.31％和8.36％；土地出讓收益用于農(nóng)村部分的比例分別為10.18％、8.39％和9.91％，三年平均為9.52％。 (三)貧困的失地農(nóng)民與瘋狂的土地投機(jī) 1995年-2010年，全國(guó)城市區(qū)面積共增加20000多平方公里，1999-2008年，排名前10位城市建成區(qū)面積從2629擴(kuò)增到7727平方公里。 1999至今，全國(guó)耕地面積凈減少800萬(wàn)公頃以上(約年均900多萬(wàn)畝)，目前全國(guó)每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地約250-300萬(wàn)畝，每年約有250萬(wàn)農(nóng)民變成失地農(nóng)民，被征地農(nóng)民累計(jì)超過(guò)4000萬(wàn)人，其中相當(dāng)一部分完全失地。大量失地農(nóng)民生產(chǎn)生活困難，多數(shù)年齡大、收入低、經(jīng)濟(jì)狀況差，屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，特別是社會(huì)保障問(wèn)題日益突出，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民停留于“半城市化”狀態(tài)。農(nóng)村“留守兒童”、“留守婦女”、“留守老人”等社會(huì)問(wèn)題值得全社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注。同時(shí)，城鎮(zhèn)化水平虛高、城鄉(xiāng)收入差別過(guò)大，以城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需的效應(yīng)發(fā)揮不充分。 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總量過(guò)剩與城鄉(xiāng)青壯年勞力短缺并存，全社會(huì)的勞動(dòng)力供求關(guān)系失衡且存在浪費(fèi)現(xiàn)象，未來(lái)人力資源成本如果上升過(guò)快，對(duì)中國(guó)制造業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展十分不利。 未來(lái)10-20年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍將處于快速上升階段，目前40多個(gè)主要城市約八成新增建設(shè)用地需要征收集體土地，但鑒于土地投機(jī)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，再多的土地也難以解決地價(jià)回歸問(wèn)題，這就必然造成未來(lái)城鎮(zhèn)化的成本過(guò)高，尤其對(duì)農(nóng)民土地公平定價(jià)后，加之不得不解決進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)和福利問(wèn)題，一定會(huì)格外加重各方面的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。 國(guó)土部信息中心顯示土地緊缺是偽命題：近8年來(lái)，中國(guó)住宅用地供應(yīng)年均增長(zhǎng)率為城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率的3倍。住宅用地供給已能充分滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化需求。截至2012年底，中國(guó)未竣工房地產(chǎn)用地48.17萬(wàn)公頃，未開(kāi)工房地產(chǎn)用地14.45萬(wàn)公頃，大量已供土地閑置。截至2011年末，全國(guó)84大城市處于抵押狀態(tài)土地30.08萬(wàn)公頃，抵押貸款4.8萬(wàn)億元。 另?yè)?jù)估算，農(nóng)村沉睡資產(chǎn)價(jià)值大約40萬(wàn)億元，其中2億多畝農(nóng)民宅基地價(jià)值至少20萬(wàn)億元，考慮這一因素，全國(guó)建設(shè)用地的緊張程度會(huì)逐步下降。 2011年我國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入只有229元，所占收入比重不足3.3%。全國(guó)農(nóng)民人均純收入中，家庭經(jīng)營(yíng)純收入占比，1985年為81%，2012年已下降到45%；家庭經(jīng)營(yíng)第一產(chǎn)業(yè)純收入占比，1985年為62%，2012年已下降到34%。過(guò)去農(nóng)民資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)功能遠(yuǎn)未有效發(fā)揮，隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，農(nóng)地價(jià)值將被市場(chǎng)化重估，將顯著增加一貨幣衡量的社會(huì)財(cái)富總值。 三、土地補(bǔ)償法規(guī)、政策與改革 (一)農(nóng)村土地承包制度及農(nóng)地權(quán)屬 1984年，中央1號(hào)文件提出“土地承包期限一般應(yīng)在十五年以上”，并“允許由轉(zhuǎn)入戶(hù)為轉(zhuǎn)出戶(hù)提供一定數(shù)量的平價(jià)口糧”、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)“對(duì)農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予以合理補(bǔ)償”，但仍不允許買(mǎi)賣(mài)、出租。 1993年，中發(fā)11號(hào)文件提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變”，并提倡承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。 2003年，《農(nóng)村土地承包法》將土地承包的責(zé)任制關(guān)系由承包合同約定的權(quán)利義務(wù)，發(fā)展為國(guó)家賦權(quán)關(guān)系，權(quán)利義務(wù)由法律規(guī)定。 2007年，《物權(quán)法》使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為一種用益物權(quán)，包括占有、使用、收益的權(quán)利。 2008年，十七屆三中全會(huì)：“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。 (二)關(guān)于征地的法律法規(guī) 我國(guó)《憲法》規(guī)定：國(guó)家為了公共利益需要可以依照法律規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償；土地所有權(quán)主體由農(nóng)村集體轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家，土地用途也可相應(yīng)轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。 1988年《土地管理法》規(guī)定:“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”皆可實(shí)施征地； 2004年修訂的《土地管理法》:“任何單位從事建設(shè)，都得使用國(guó)有土地”，這也意味著所有的建設(shè)都可以征地。 2008年黨的十七屆三中全會(huì):“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制……按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障……允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。” 2011年1月《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》:“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要”進(jìn)行了列舉式規(guī)定，但只是對(duì)國(guó)有土地上房屋征收，未涉及農(nóng)村集體土地征收。 2012年黨的十八大報(bào)告:“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。” 2013年中央一號(hào)文件:“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障……加快修訂土地管理法，盡快出臺(tái)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例……完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，約束征地行為……補(bǔ)償資金不落實(shí)的不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。” (三)我國(guó)現(xiàn)有征地制度的主要問(wèn)題 我國(guó)多數(shù)土地屬?lài)?guó)有，近十幾年來(lái)土地征占速度過(guò)快、規(guī)模過(guò)大，征地矛盾糾紛引發(fā)了較多嚴(yán)重社會(huì)沖突，同時(shí)征地過(guò)程不透明，滋生大量腐敗現(xiàn)象。 現(xiàn)行征地制度的突出問(wèn)題是農(nóng)民無(wú)法平等分享土地增值收益：我國(guó)現(xiàn)行“以征地前農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為基準(zhǔn)”的土地征收補(bǔ)償辦法嚴(yán)重忽視了被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。 過(guò)去農(nóng)民無(wú)法維護(hù)自身權(quán)利，無(wú)法有效保護(hù)自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)法公平合理地分享土地增值收益。不過(guò)現(xiàn)在的農(nóng)民對(duì)被征土地權(quán)利的訴求與日俱增，進(jìn)一步剝奪會(huì)激發(fā)潮水一樣的反抗。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊提供的數(shù)據(jù)，全國(guó)2749個(gè)村莊中，約65.4%的村民上訪反映的是土地征收征用和承包地流轉(zhuǎn)問(wèn)題；東部地區(qū)矛盾更加突出，高達(dá)73.7%。 城鎮(zhèn)化的當(dāng)務(wù)之急就是農(nóng)民土地的確權(quán)、辦證以及價(jià)值評(píng)估問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，土地出售的價(jià)格和相關(guān)賠償條款必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國(guó)家強(qiáng)制力專(zhuān)門(mén)為一般營(yíng)利性項(xiàng)目取得土地。 四、土地制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒 大多數(shù)國(guó)家采用市場(chǎng)原則對(duì)被征收土地實(shí)施補(bǔ)償，許多亞洲國(guó)家和地區(qū)除了遵循公平公正原則原則補(bǔ)償外，還根據(jù)國(guó)情和區(qū)情給予另外的政策創(chuàng)新，例如允許農(nóng)民在貨幣補(bǔ)償或留用地補(bǔ)償方式之間自由組合選擇。 例如印度《土地征收法》規(guī)定，由于土地征收的強(qiáng)制特性，每位“利益人”在獲得土地市值補(bǔ)償外，還會(huì)得到等同市值30%的額外補(bǔ)償。 例如在臺(tái)灣地區(qū)，一般會(huì)返給農(nóng)民高達(dá)40%-50%的建設(shè)用地，允許農(nóng)民或集體組織在符合產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域功能等前提下獨(dú)立開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，讓農(nóng)民也因城鎮(zhèn)土地漲價(jià)而獲得土地增值收益。 實(shí)踐證明，以開(kāi)發(fā)地作為補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)于順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化、保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)民對(duì)土地增值的分享以及緩解社會(huì)矛盾沖突等發(fā)揮了重要作用。未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化在征收農(nóng)民集體土地時(shí)，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大留地安置比例，讓農(nóng)民參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)并分享長(zhǎng)期利益。 五、城市化對(duì)農(nóng)耕地的影響 考察韓國(guó)和日本等人均耕地面積較少?lài)?guó)家經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率與耕地面積存在正比例關(guān)系，而且中間會(huì)有“先增后減”的規(guī)律，至城市化基本完成，可耕種土地面積總體會(huì)增加。 例如韓國(guó)可耕地面積在1960年為204萬(wàn)公頃，1970年達(dá)到極大值230萬(wàn)公頃，之后開(kāi)始下降，到1990年為211萬(wàn)公頃，但仍高于1960年的水平。韓國(guó)1961-1977年間、日本1950-1960年間都是城市化最快的時(shí)期，同時(shí)也是耕地大量增長(zhǎng)的時(shí)期。 我國(guó)國(guó)土總面積960萬(wàn)平方公里，其中耕地121.6萬(wàn)平方公里（折合18.24億畝），城市占地約4萬(wàn)平方公里，村莊占地約20萬(wàn)平方公里。2011年，我國(guó)農(nóng)村人均建筑面積36.2平方米，城鎮(zhèn)是32.7平方米，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高10%。農(nóng)民工家鄉(xiāng)宅基地戶(hù)均180平米，而其在城市租住房占地戶(hù)均15平米，比值達(dá)到12倍。粗略估計(jì)，如能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有2億流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)的定居生活，將增加耕地五萬(wàn)平方公里。 參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做進(jìn)一步預(yù)計(jì)：隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，耕地總面積峰值將達(dá)20億畝，其后雖可能緩慢下降，但至2030年鎮(zhèn)化率突破70%時(shí)，耕地面積仍有望達(dá)到19億畝。 六、新型城鎮(zhèn)化的環(huán)境與資源 粗略估計(jì)，后續(xù)城鎮(zhèn)化需要投入的市政建設(shè)及社會(huì)保障資金高達(dá)30萬(wàn)億， 如果對(duì)貧弱階層生活水平稍作提高，這一金額可能高達(dá)40萬(wàn)億元，主要靠看政府的決心和財(cái)力。這一總值與農(nóng)村沉睡資產(chǎn)價(jià)值基本相當(dāng)，印證了新型城鎮(zhèn)化其實(shí)就是農(nóng)村和農(nóng)民資產(chǎn)的資本化過(guò)程。 如此龐大的建設(shè)工程，雖是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的艱巨任務(wù)，但在我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情條件下，應(yīng)該還是可以完成的。 (一)國(guó)際環(huán)境良好：未來(lái)5-10年仍可對(duì)充裕的國(guó)際資金善加利用。 (二)貨幣政策配合：截止到2013年1月31日，M2總量99.2萬(wàn)億，是GDP的1.91倍。央行存款準(zhǔn)備金18-20萬(wàn)億，在通貨膨脹未惡化之前隨時(shí)可以放水。 (三)擴(kuò)大政府債務(wù)：2012年全國(guó)財(cái)政收入11.72萬(wàn)億元，同比增12.8%(上年為24.8%)，高出GDP增速4個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)財(cái)政支出12.57萬(wàn)億元，同比增15.1%(上年為21.2%)，為當(dāng)年GDP增速的1.95倍。支出增速快于收入增速2.3個(gè)百分點(diǎn)。2013合理財(cái)收增速約10%，擬安排赤字1.2萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)50%。2011年底負(fù)債率47%，開(kāi)啟政府債務(wù)融資支持投資的模式大有空間。 (四)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分紅乃至股權(quán)出讓做后盾。 七、新型城鎮(zhèn)化寄語(yǔ)和總體評(píng)價(jià) 城鎮(zhèn)化應(yīng)該是工業(yè)化、市場(chǎng)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化自然演進(jìn)結(jié)果，行政和計(jì)劃色彩不宜過(guò)重，更不能放任利益驅(qū)動(dòng)下的非理性造城運(yùn)動(dòng)。 通訊和交通高度發(fā)達(dá)，不適宜建造過(guò)于密集的小城鎮(zhèn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)是重點(diǎn)，宜居是關(guān)鍵，不必追求小而全，100-500萬(wàn)以上人口的城市最好。 新型城鎮(zhèn)化是城市化的繼續(xù)，作為一項(xiàng)新政，期待重點(diǎn)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移--從過(guò)分都市化開(kāi)始轉(zhuǎn)向以接納和保障進(jìn)城農(nóng)民生活為主旨的中小城市建設(shè)和完善；從原來(lái)的片面市場(chǎng)化走向關(guān)注農(nóng)民工為代表的弱勢(shì)群體，解決城市低收入階層和失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活問(wèn)題，還他們以人權(quán)尊嚴(yán)，讓他們盡快融入現(xiàn)代城市文明--戶(hù)籍、住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等等。 新型城市化的關(guān)鍵是土地政策，不能令農(nóng)民滿(mǎn)意的城鎮(zhèn)化注定失敗--不能讓他們買(mǎi)不起房，也不能讓他們只有住房而沒(méi)有生活保障。 故與其說(shuō)新型城鎮(zhèn)化是原有城市化的延續(xù)，不如說(shuō)我國(guó)更需要借此進(jìn)一步解決好三農(nóng)問(wèn)題--國(guó)家過(guò)去對(duì)農(nóng)民的欠賬太多，財(cái)富差別和社會(huì)差別已經(jīng)達(dá)到令人無(wú)法容忍的地步。社會(huì)需要安定和諧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須講良心。 參考資料： 1.《讓農(nóng)民更多分享土地增值收益》--中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一組副組長(zhǎng)趙陽(yáng)。 2.《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的前世今生》--國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司巡視員葉興慶。 3.《銀行視角下的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)》--中國(guó)工商銀行戰(zhàn)略管理與投資關(guān)系部李志剛、張紅軍。 4.《如何助推農(nóng)村發(fā)展活力？》--中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田教授。 5.《如何解決農(nóng)民工住房這個(gè)最棘手的問(wèn)題》--中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)趙俊超。 6.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站。